Baunei, Cala Luna

La Sottosegretaria ai Beni e Attività Culturali e Turismo Ilaria Borletti Buitoni  ritorna sull’impugnativa del Governo davanti alla Corte costituzionale (art. 127 cost.) nei confronti di diversi articoli (soprattutto in tema di usi civici) della legge regionale Sardegna n. 11/2017 per ipotizzate lesioni delle competenze statali in materia di tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e dei beni culturali (art. 117, comma 2°, lettera s, cost.).

In precedenza s’era limitata ad aspetti di ordine generale sulla tutela del paesaggio.  Ora approfondisce e parla degli usi civici.

Un po’ a tentoni, ma forse è la prima volta nella storia repubblicana che un’esponente del Governo dedica così tanto tempo agli usi civici.   Quasi un momento storico.

Questa la risposta, dovuta.

Gennargentu, nevaio

Gent.ma Sottosegretaria,

a differenza di taluni neofiti dell’impegno in materia, Le ricordiamo che in numerose occasioni l’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico onlus ha sollecitato il Governo a impugnare leggi regionali davanti alla Corte costituzionale per lesione delle competenze statali in materia di tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e dei beni culturali (art. 117, comma 2°, lettera s, cost.).

Paesaggio, caccia, usi civici sono gli ambiti dove spesso Regioni e Province autonome tendono a ledere i contenuti minimi di salvaguardia stabiliti dalla normativa nazionale.

Spesso il Governo nazionale ha accolto favorevolmente le nostre segnalazioni, spesso la Corte costituzionale ha accolto i relativi ricorsi governativi.

Nel caso della recente impugnativa degli articoli relativi agli usi civici contenuti nella legge regionale Sardegna n. 11/2017, come abbiamo avuto modo di significarLe, non pare che si versi in un’ipotesi analoga. Anzi.

Cabras, Torre di S. Giovanni di Sinis e Tharros

Infatti, la legge regionale Sardegna n. 11/2017 prevede esplicitamente il raggiungimento di accordi di copianificazione fra Ministero per i beni e attività culturali e turismo e Regione autonoma della Sardegna per i casi di permuta e alienazione di terre a uso civico (art. 37), trasferimento dei diritti di uso civico (art. 38) e sdemanializzazione e contestuale trasferimento dei diritti di uso civico (art. 39). Si tratta, in ogni caso, di provvedimenti che non possono essere adottati “sino alla sottoscrizione dell’accordo che riconosce l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico”.

Quindi, senza accordo di copianificazione concluso non vi può essere alcun trasferimento, alienazione, permuta, sdemanializzazione di terreni a uso civico.  Altro che pretesa “esclusione” delle articolazioni centrali e periferiche del Ministero per i beni e Attività Culturali e il Turismo.

Alghero, Capo Caccia

Il Ministero ha, di fatto, potere vincolante: se non c’è conclusione dell’accordo di copianificazione, non si fa nulla: infatti, i relativi provvedimenti non possono essere adottati “sino alla sottoscrizione dell’accordo che riconosce l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico”.

Nell’ambito degli accordi di copianificazione Ministero-Regione, come noto, ben possono entrare processi di riqualificazione e recupero di contesti paesaggistici parzialmente compromessi o degradati, oltre alla previsione del ripristino dello stato dei luoghi ove possibile.   Nulla lo vieta, al contrario di quanto Lei sostiene.

Non c’è differenza con quanto previsto dalla legge regionale Sardegna n. 26/2016 non impugnata dal Governo[1], se non riguardo la previsione di un’eventuale intervento sostitutivo…del Ministero per i Beni e Attività Culturali e Turismo dopo il termine ordinatorio di 90 giorni[2].

Evidentemente l’intervento sostitutivo eventuale del Ministero per i Beni e Attività Culturali e Turismo dev’essere considerato un sopruso incostituzionale.

il massiccio del Gennargentu innevato visto dalla Giara

Così come appare frutto di fantasia il preteso “esito scontato” della procedura di copianificazione.

Dove mai sarebbe scritto?

Qualsiasi “cultore della materia”, anche un neofita animato da improvviso sacro furore per una materia precedentemente negletta saprebbe leggerlo.  Siamo davvero interessati a saperlo.

E veniamo, infine, alla vicenda del bacino dei “fanghi rossi”, folle discarica di residui della lavorazione della bauxite per ottenere alluminio primario posta sulla costa di Portoscuso, nell’area industriale di Portovesme, realizzato a partire dal 1978 in parte su terreni a uso civico (accertati nel 2005) oggetto del progetto di ripresa degli impianti Eurallumina, comprendente anche una nuova centrale a carbone.  In tale nefasta ipotesi sarebbe ampliato a 178 ettari, con argini alti mt. 46 sul livello del mare.

Portovesme, bacino “fanghi rossi” bauxite (foto Raniero Massoli Novelli, 1980)

Le ricordiamo che gli usi civici con il disastro ambientale di Portoscuso-Portovesme hanno, però, davvero ben poco a che fare: il progetto di ripresa degli impianti Eurallumina (fermi dal 2009) comprensivo della centrale a carbone c’entra ben poco con gli usi civici.  La trasformazione avvenuta è irreversibile: quei terreni non potranno mai ritornare a vedere l’utilizzo collettivo per pascolo o legnatico, per esempio.

Ha senso solo il trasferimento dei diritti su altri terreni con effettivo valore ambientale.   Ora comunque impossibile per legge nazionale.

Portoscuso soffre una situazione ambientale-sanitaria, addirittura peggiorata negli ultimi anni, che non consente alcun nuovo progetto industriale con aumento dei carichi inquinanti, per giunta fuori da ogni logica economica.  Lo diceva anche l’attuale Presidente della Regione Pigliaru prima di diventare Presidente.

E’ il motivo determinante del ricorso governativo, è fatto notorio (vds. Gian Antonio Stella, “Sardegna, il prezzo del lavoro nel Sulcis: raddoppiano i fanghi tossici”, 8 agosto 2017).

Portoscuso, zona industriale di Portovesme, cartelli bonifica bacino “fanghi rossi”

Lei afferma in proposito: “ribadire che l’oggettiva impossibilità di restituire l’area di Portoscuso alle pratiche tradizionali – pascolo e legnatico – dell’uso civico non dovrebbe consentire di abdicare ai più elementari obblighi di tutela, da conseguire con destinazioni che siano comunque tali da restituire all’importante comprensorio costiero una nuova, anche diversa, qualità paesaggistica e sopratutto ambientale. Ma di questo, e solo di questo, credo si debba continuare a discutere, non escludendo nessuna soluzione”.

Siamo assolutamente d’accordo, però dobbiamo renderle nuovamente noto quanto nessuno, evidentemente, ha il coraggio di dirLe.

Il Governo (di cui Lei fa parte) prima e il Parlamento poi hanno disposto che i “terreni” rientranti nei “piani territoriali di sviluppo industriale” di cui alle norme per gli interventi pubblici nel Mezzogiorno “sono sottratti dal regime dei terreni ad uso civico, con decorrenza dalla data di approvazione dei piani o loro atti di variante“, con buona pace di tutti (art. 3, comma 17° ter, del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 2017, n. 123, c.d. decreto per il Sud).

foglie nel bosco

Fine degli usi civici al bacino “fanghi rossi” e cittadini di Portoscuso derubati una seconda volta, perché non avranno altri terreni a uso civico e ambiente in cambio.

Fine anche a Villacidro, se è per quello, anche se non ne è a conoscenza.

Per di più, il Governo delibera il ricorso alla Corte costituzionale il 29 agosto 2017, mentre la legge n. 123/2017 era già vigente (art. 17). Insomma, il Governo, di cui Lei fa parte, ha impugnato una norma che riguardo il caso oggetto d’interesse (gli usi civici nelle aree industriali) non dispiegava più alcun effetto proprio per volontà dello stesso Legislatore statale.

Curioso come rinvenire “una nuova, anche diversa, qualità paesaggistica e sopratutto ambientale” se i diritti di uso civico e, conseguentemente, il vincolo paesaggistico a quel titolo (per diversa ragione sì) non esistono più. Magari, prima o poi, qualcuno lo spiegherà.

Naturalmente, attendiamo sereni l’ennesimo pronunciamento della Corte costituzionale in materia.

Le ribadisco che questa volta, però, potevamo risparmiarcelo, se vi fosse stato un po’ di buon senso.

Nel mentre, piaccia o non piaccia, continueremo come sempre a difendere quei 4-500 mila ettari di demani civici sardi, anche grazie alle nuove norme oggetto di impugnazione governativa.

Stefano Deliperi

Presidente del

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

_________

[1]

Art. 1
Modifiche all’articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994
(Sclassificazione di terreni civici)

1.Dopo il comma 7 dell’articolo 18 bis della legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda), è aggiunto il seguente:

“7 bis. Ai fini della valutazione degli aspetti paesaggistici la Regione e il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Mibact) effettuano le analisi e le verifiche di competenza in occasione dell’elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale o, in fase anticipata, attraverso singoli accordi di copianificazione adottati ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e successive modifiche ed integrazioni. Sino all’effettuazione di tali adempimenti il decreto di cui al comma 7 non produce effetti in merito alla sottrazione dei terreni oggetto di sclassificazione dalla categoria di beni paesaggistici vincolati ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), e successive modifiche e integrazioni”

[2]

Artt. 37, 38, 39

“Ai fini della valutazione degli aspetti paesaggistici la Regione e il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo effettuano le analisi e le verifiche di competenza in occasione dell’elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale o, in fase anticipata, attraverso singoli accordi di copianificazione adottati, nel termine di novanta giorni dalla deliberazione del consiglio comunale, ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge n. 241 del 1990, e successive modifiche ed integrazioni. Sino alla sottoscrizione dell’accordo che riconosce l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico, il decreto di cui al comma 4 non può essere adottato. Decorso inutilmente il termine sopraindicato il Ministero provvede in via sostitutiva ai sensi dell’articolo 156, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004”.

bosco e girasoli

“Le piccole precauzioni conservano le grandi virtù” JJ Rousseau. ​

Vorrei tornare sulla questione della legge sull’edilizia, promossa dalla Regione Sardegna e impugnata dal Mibact in Consiglio dei Ministri, con alcune brevi annotazioni. Ringraziando davvero tutti coloro che stanno discutendo nel merito. Perché non solo in senso generale la discussione è il sale della democrazia, ma soprattutto perché su questioni così complesse, anche innovative, e multisettoriali come la tutela del Paesaggio essa è un valido aiuto per tutti a trovare più rapidamente e meglio il bandolo della matassa.

1)      Perché il Governo ha impugnato in Consiglio dei Ministri la legge regionale  n. 11/2017?

Perché la nuova normativa non è del tutto analoga a quella introdotta dalla precedente legge 26 ottobre 2016, n. 26  che il Governo non ha, a suo tempo, impugnato. Al contrario. Proprio dalla comparazione delle due leggi, sostanzialmente diverse in quanto a contenuti, è possibile trarre le motivazioni dell’impugnativa.

La legge 26/2016, integrando la legge regionale 12/1994, prevedeva espressamente che:

Ai fini della valutazione degli aspetti paesaggistici la Regione e il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (Mibact) effettuano le analisi e le verifiche di competenza in occasione dell’elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale o, in fase anticipata, attraverso singoli accordi di copianificazione adottati ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241

Come si vede, la legge lasciava salva e impregiudicata la facoltà del Ministero di valutare se le condizioni (territoriali, paesaggistiche, ubicazionali, di dimensione, ecc.) fossero tali da consentire di  aderire agli accordi di copianificazione anticipata e, in tal caso, di esprimere il proprio parere liberamente, senza cioè limiti o condizionamenti, in ordine all’esigenza di mantenere il gravame e, con esso, il vincolo paesaggistico.

Con la nuova legge regionale 11/2017, lo scenario è mutato radicalmente.

Non sfuggirà all’attento interlocutore che l’iter per pervenire alla permuta ed alienazione di terreni civici (art. 37), al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni comunali (art. 38), nonché alla sdemanializzazione e trasferimento dei diritti di uso civico (art. 39) è integralmente predeterminato in quanto ad attivazione, termini, merito e persino obblighi sostitutivi, con la conseguenza di trasformare le valutazioni tecnico-discrezionali, che dovrebbero presiedere all’accertamento delle esigenze di tutela paesaggistica, in atti a contenuto vincolato, dall’esito dunque scontato.

Lo stesso cultore della materia noterà infatti  che – diversamente da quanto prefigurato dalla precedente legge – i procedimenti volti alla “sclassificazione” dei terreni gravati da uso civico sono attivati con delibere dei consigli comunali e, entro 90 giorni, Regione e Ministero sono tenuti a sottoscrivere l’accordo che riconosce l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico; con l’inutile decorso del termine, si attribuisce paradossalmente al Ministero l’onere di provvedere ​in via sostitutiva ai sensi all’articolo 156, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004.

2)      Quali conseguenze avrebbe la nuova – e, abbiamo visto, diversa – normativa?

L’impianto normativo è tale da privare il MiBACT  del potere di valutare se sussistano le condizioni per procedere alle verifiche previste dalla legge regionale  che – in quanto ancorate alla volontà e al territorio di singoli enti locali – si preannunciano atomistiche e scoordinate e, dunque, certamente avulse dallo stesso spirito che presiede alla pianificazione paesaggistica.

Le valutazioni di merito, assegnate al Ministero dalla legge regionale, sono anch’esse “bloccate”: in sede di accordo, ci si deve limitare a riconoscere l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico – ovvero l’impossibilità di esercitare il pascolo e il legnatico (cfr. artt. 37, 38, 39) – condizione che, per il Legislatore Regionale si concretizzerebbe allorquando i terreniabbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale di terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi per oggettiva trasformazione e non anche, come affermato dalla Corte Costituzionale (cfr. per tutte, sentenza n. 103/2017), a valutare l’attitudine dei terreni gravati da uso civico alla realizzazione di interessi generali, ulteriori e diversi rispetto a quelli che avevano favorito la conservazione integra e incontaminata di questi patrimoni collettivi, fra cui – non può esservi dubbio, il recupero dei siti compromessi.

In coerenza con le indicazioni della Corte Costituzionale e della giurisprudenza amministrativa, si ritiene che l’interesse alla conservazione degli usi civici e del relativo vincolo paesaggistico si concretizzi in tutte le circostanze in cui, indipendentemente dall’uso agrario dei terreni, siano ravvisabili esigenze di tutela del patrimonio collettivo, anche e soprattutto allorquando – per pregressi usi impropri e sine titulo – ne sia stata compromessa la qualità e si rendano indispensabili interventi di riqualificazione.

3)      Ambiente contro sviluppo?

In ordine infine alla vexata quaestio dell’ampliamento della discarica di fanghi rossi di Portovesme, è proprio la presenza degli usi civici su gran parte dell’area destinata all’ampliamento della discarica ad aver impedito, fino ad oggi, la favorevole conclusione della Valutazione di Impatto Ambientale attivata presso il competente Servizio delle Valutazioni Ambientali regionale. A dirlo non sono gli Uffici ministeriali, ma è proprio il responsabile del Servizio regionale che, ancora con nota n. 11831 del 7 giugno u.s., comunicava a vari Assessorati e Organi regionali che “la presenza del vincolo “zone gravate da usi civici’ (emersa nel corso della conferenza di servizi svoltasi in data 29-30.12.2015), bene paesaggistico ai sensi del D.lgs. 4212004, s.m.i. e delle N.T.A. del P.P.R., su una porzione delle aree occupate dal bacino fanghi rossi esistente e di quelle in cui è contemplato un ampliamento plano-altimetrico del bacino medesimo, rappresenta un fattore ostativo alla realizzazione dell’intervento, in virtù di quanto previsto sia dal vigente P.P.R., che dal Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali (approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 50/17 del 21.12.2012) sull’ubicazione degli impianti di smaltimento.” e chiedeva ai fini dell’eventuale proseguo e conclusione dell’istruttoria di V.l.A., di comunicare “se sussistono atti/provvedimenti intrapresi o da intraprendersi che possano consentire di superare il fattore ostativo sopra evidenziato, indicando anche una stima dei tempi necessari al completamento dell’iter istruttorio/amministrativo”.

Non sembra che, in proposito, si debba aggiungere altro, se non ribadire che l’oggettiva impossibilità di restituire l’area di Portoscuso alle pratiche tradizionali – pascolo e legnatico – dell’uso civico non dovrebbe consentire di abdicare ai più elementari obblighi di tutela, da conseguire con destinazioni che siano comunque tali da restituire all’importante comprensorio costiero una nuova, anche diversa, qualità paesaggistica e sopratutto ambientale. Ma di questo, e solo di questo, credo si debba continuare a discutere, non escludendo nessuna soluzione. E certamente non sottovalutando il dramma di una Regione che spesso troppo spesso deve scegliere tra l’obiettivo di salvaguardare la  sua identità e il lavoro: mai come in Sardegna è quindi auspicabile per non dire imperativa la scelta di uno sviluppo sostenibile.

Gli Uffici centrali e periferici del Ministero, l’Avvocatura dello Stato di Cagliari, l’Ufficio Legislativo di diretta collaborazione con il Ministro, il Ministro stesso, il Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie ed il Consiglio dei Ministri hanno ritenuto che – per le ragioni sinteticamente esposte – fosse necessario impugnare, in via principale, il Capo V della Legge regionale 11/2017. Si sbagliavano? Possibile. Ma continuo a ritenere che sussistevano tutte le motivazioni perché la legge regionale fosse sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale.

Occorre dunque continuare questa discussione, nel modo più produttivo e fruttuoso possibile. Solo così si riusciranno ad affrontare, per scioglierli, i nodi ancora irrisolti. Perché un’impugnativa non è mai la soluzione, essendo un atto ostativo. Caso mai è un grido d’allarme. Che deve essere raccolto da tutti per il bene della Sardegna e dell’identità italiana, a cui storicamente questa spettacolare isola grandemente contribuisce.

Ilaria Borletti Buitoni

Sottosegretaria Ministero per i Beni e Attività Culturali e il Turismo

  ​

Alghero, costa di Punta Cristallo

La Nuova Sardegna, 6 settembre 2017

(foto Raniero Massoli Novelli, J.I., S.D., archivio GrIG)