Gruppo d'Intervento Giuridico (GrIG)

A Serdiana (CA), nel bel mezzo della zona di produzione di eccellenze agricole, olearie e vitivinicole, del Parteolla, è presente fin dal 1984 – previa deliberazione Consiglio comunale n. 23 del 2 marzo 1984 – una discarica controllata di rifiuti urbani e speciali gestita dalla Ecoserdiana s.p.a., nelle località Su Siccesu e S’Arenaxiu.

Nel corso degli anni sono cresciuti fino a sette moduli per l’abbancamento dei rifiuti, le tipologie trattate, il quantitativo complessivo dei rifiuti stoccati, ormai superiore a quattro milioni di tonnellate.

Nel corso degli anni sono cresciute anche le fondate opposizioni da parte dei Comuni contigui, Donori in particolare, la cui zona artigianale è a soli settecento metri dalla discarica, e, soprattutto, da numerosi residenti della zona.

Nel 2019 la Provincia del Sud Sardegna accertò una grave contaminazione delle falde idriche (Cloruro di Vinile, Dicloro Propano, Dicloro Etilene) di predisporre un piano di caratterizzazione e di provvedere ai necessari interventi di bonifica ambientale (ordinanza n. 1 del 5 novembre 2019), per cui si afferma essere in corso da parte della Società di gestione della discarica un “progetto  di  M.I.S.O.  (messa  insicurezza  operativa),  ex  art.  242  del vigente  D.Lgs.  n.  152/2006,  in quanto  nell’ambito dell’attività  di monitoraggio  della discarica,  sono stati  rilevati superamenti  delle  C.S.C.  di  alcuni parametri  nelle acque  sotterranee,  in  alcuni piezometri  della rete  di monitoraggio  dell’impianto.”.

Con sentenza del Tribunale di Cagliari, Sez. II in composizione monocratica (dott.ssa Maria Alessandra Tedde) dell’1 luglio 2026 è stato condannato in primo grado Biagio Caschili per reati di inquinamento ambientale a un anno e sei mesi di reclusione e 18 mila euro di multa (pena sospesa).

Eppure, con la deliberazione Giunta regionale n. 21/27 del 17 aprile 2025, era stato concluso positivamente con prescrizioni il procedimento di valutazione d’impatto ambientale (V.I.A.) ed è stato rilasciato il provvedimento ambientale unico regionale (PAUR) per un ulteriore modulo (l’ottavo) di 172 mila metri cubi di rifiuti speciali non pericolosi per cinque anni.

La discarica, per ben 46 ettari, è stata realizzata su terreni a uso civico, appartenente al demanio civico di Serdiana (individuazione con determinazione ARGEA n. 7321 del 17 dicembre 2018), i cui unici titolari sono i cittadini di Serdiana.

E certo non vale a renderli in qualche modo acquisibili dalla società di gestione dei rifiuti il trasferimento della sede legale della società medesima a Serdiana nel 2024 (“con delibera dell’assemblea dei soci della società Ecoserdiana del 24/06/2024, è stato modificato l’art 2 dello statuto della società predetta, con fissazione della sede legale nel comune di Serdiana”).

Come noto, i terreni a uso civico e i demani civici (legge n. 1766/1927 e s.m.i., legge n. 168/2017, regio decreto n. 332/1928 e s.m.i., legge regionale Sardegna n. 12/1994 e s.m.i.) costituiscono un patrimonio di grandissimo rilievo per le Collettività locali, sia sotto il profilo economico-sociale che per gli aspetti di salvaguardia ambientale (valore riconosciuto sistematicamente in giurisprudenza).

I diritti di uso civico sono inalienabili, indivisibili, inusucapibili e imprescrittibili (artt. 3, comma 3°, della legge n. 168/2017 e 2, 9, 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.). I demani civici sono tutelati ex lege con il vincolo paesaggistico (art. 142, comma 1°, lettera h, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).  Ogni atto di disposizione che comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto a particolari condizioni, previa autorizzazione regionale e verso corrispettivo di un indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e destinato a opere permanenti di interesse pubblico generale (artt. 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.).

Nel caso di specie, sono i cittadini residenti nel Comune di Serdiana sono gli unici titolari dei diritti di uso civico nei rispettivi demani civici (artt. 2, commi 3° e 4°, e 3, commi 1° e 2°, della legge n. 168/2017 e s.m.i.):  la presenza di ampie aree ricadenti nel demanio civico di Serdiana rende impossibile la realizzazione del medesimo per carenza della titolarità giuridica delle aree stesse e per l’illegittimità della relativa radicale modifica territoriale che renderebbe non fruibili i relativi diritti di uso civico: infatti, il regime giuridico dei demani civici prevede la “perpetua destinazione agro-silvo-pastorale” (art. 3, comma 3°, della legge n. 168/2017), nonché “l’utilizzazione del demanio civico … in conformità alla sua destinazione e secondo le regole d’uso stabilite dal dominio collettivo” (art. 3, comma 5°, della legge n. 168/2017).

E’ incredibile come la precedente autorizzazione all’ampliamento della discarica del 2019 (deliberazione Giunta regionale Sardegna n. 19/24 del 23 giugno 2019) abbia eluso la presenza dei diritti di uso civico ed è analogamente incredibile come si possa solo pensare che, ora, si possa superare la presenza dei diritti di uso civico con una mera autorizzazione al mutamento di destinazione e sospensione dei medesimi diritti per dieci anni (determinazione Ass.to reg.le Agricoltura RAS n. 852/17623 del 4 luglio 2024) affermando che “al termine della vita utile dell’attività le aree dovranno essere restituite alla condizione di naturalità ed alla destinazione agro-silvo pastorale, in conformità alle previsioni del piano di ripristino ambientale approvato dagli enti competenti in materia”, quando è pacifico e palese che una qualsiasi discarica controllata mai e poi mai potrà ritornare fruibile come pascolo o terreno agricolo per la collettività.

L’unica cosa sensata, una volta accertato l’utilizzo illecito delle terre collettive, sarebbe stata l’irrogazione delle sanzioni previste e l’avvio del procedimento di trasferimento dei diritti di uso civico su terreni pubblici di valore ambientale (art. 3, commi 8 bis – 8 quater, della legge n. 168/2017 e s.m.i.), vista la loro irreversibile trasformazione.

Si sorvola sull’applicazione del principio di precauzione (artt. 191 TFUE, 301 del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i.) riguardo ai corpi idrici recettori, si sorvola sulla bonifica ambientale tutt’altro che conclusa, si sorvola sugli impatti perduranti su un contesto agricolo di elevata qualità, soprattutto si sorvola su una gravissima, pluriennale, reiterata, violazione di legge e dei diritti della comunità locale.

Non emergono consultazioni pubbliche delle popolazioni interessate e dei Comuni vicini, ma solo una strisciante volontà di asservimento perenne di quelle terre collettive alla lucrosa attività privatistica della gestione dei rifiuti.

L’associazione ecologista Gruppo d’intervento Giuridico (GrIG), accogliendo le accorate richieste del locale Comitato popolare di salvaguardia del Parteolla, rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Augusto Melis Costa, del Foro di Cagliari, aveva, quindi impugnato davanti al T.A.R. Sardegna la deliberazione di Giunta regionale dell’aprile 2025.

Tuttavia, il T.A.R. Sardegna, con  sentenza Sez. II, 23 ottobre 2026, n. 1275, non ha accolto il ricorso.

E il territorio sarà ancora vincolato all’utilizzo quale discarica, per la gioia e gli interessi di pochi.

Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)

N. 01275 /2026 REG.PROV.COLL.

N. 00603/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 603 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Gruppo di Intervento Giuridico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Augusto Melis Costa, che si dichiara antistatario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Comune di Serdiana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Costantino Murgia, Marco Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ecoserdiana Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Macciotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Delibera Giunta Regionale 21/27 del 17/4/25, pubblicata il 29.4.25 ed i seguenti atti endoprocedimentali:

1-determina del direttore del servizio assessorato ambiente dottor Sergio Deiana del 2 aprile 2025.

2-verbale conferenza dei servizi decisoria del 9 ottobre 2024.

3-determina n. 852 direttore dell’assessorato dell’Agricoltura con il quale si autorizza il mutamento di destinazione con sospensione dei diritti di uso civico per anni 10 a firma Dr. Gianni Ibba in data 4.7.24

4- verbale della conferenza dei servizi decisoria del 12 dicembre 2024 con il quale è stato deciso il rilascio dell’AIA;

5- La nota del dottor Romano Ruggeri dirigente del dipartimento Cagliari e Medio Campidano dell’ ARPAS del 12/12/24.

6-La nota del dottor Giuseppe Furcas direttore del servizio pianificazione urbanistica territoriale servizio tutela paesaggio assessorato enti locali urbanistica.

7- relazione tecnico illustrativa posizione 2022 / 2546 dell’assessorato degli enti locali;

8- nota del direttore del servizio Ing. Furcas nell’assessorato degli enti locali congiunta all’ Arch. Barbara Costa.

9- Determinazione n. 22 del 02.02.2023 della Provincia del Sud Sardegna.

10- D.p.g.r. n. 11 del 12-02-2024 pubblicato nel BURAS 28/03/2024 a firma Presidente Solinas;

11- Det. 852/17623 del 04 luglio 2024 del Direttore Servizio territorio rurale, agroambiente e infrastrutture. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 19/7/2026:

– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Serdiana n. 9 del 21.04.2026, avente ad oggetto “Concessione aree di proprietà comunale per attività di discarica per rifiuti speciali non pericolosi in località ‘Su Siccesu’”, con la quale il Comune ha disposto la concessione alla società Ecoserdiana S.p.A. delle aree comunali già in uso sulla base del contratto rep. 6/2005 sino al 03.07.2034;

– ove occorra, ogni atto presupposto, connesso, conseguente e attuativo, ivi compresi gli eventuali atti della Giunta comunale di approvazione dello schema contrattuale e il futuro contratto di concessione, se medio tempore adottati

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ecoserdiana Spa, della Regione Autonoma della Sardegna e del Comune di Serdiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con il ricorso in epigrafe, il Gruppo d’intervento giuridico, associazione ambientalista riconosciuta ex art. 13 della legge n. 349/1986, ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, fra questi, della Delibera della Giunta Regionale della Regione Autonoma della Sardegna n. N. 00603/2025 REG.RIC. 21/27 del 17/4/25, pubblicata il 29.4.25, con la quale è stato autorizzato l’ampliamento della discarica per rifiuti speciali non pericolosi in località “Su Siccesu”. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto che:

– la Società Ecoserdiana S.p.A. in data 03.08.2022 (prot. D.G.A. n. 20008 di pari data) ha depositato presso il Servizio V.I.A. l’istanza per il rilascio del provvedimento unico regionale in materia ambientale (di seguito P.A.U.R.), ai sensi della L.R. n. 2/2021 e della Delib.G.R. n. 11/75 del 2021, relativa all’intervento denominato “Ampliamento della discarica per rifiuti speciali non pericolosi in località “Su Siccesu”;

– la proposta progettuale prevedeva l’ampliamento, per sopraelevazione, del modulo di discarica in esercizio (c.d. modulo 7) con un ulteriore modulo denominato 8, con un ampliamento definito in fase istruttoria di 20.000 m3.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare, lamentando:

I. la violazione dell’art. 191 TFUE e dell’art. 301 cod. ambiente, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti. La ricorrente ha evidenziato che, nel caso di specie, le risultanze istruttorie sono risultate carenti e contraddittorie, oltre che caratterizzate da vari dubbi e perplessità espressi in sede di conferenza decisoria, anche sotto il profilo delle risultanze sul reticolo idrogeologico. Inoltre, la soluzione prescelta di scarico delle acque reflue sul rio Flumineddu sarebbe stata trattata in modo superficiale, senza l’esame di alcun progetto e il coinvolgimento del Comune di Dolianova, nel cui territorio perverrebbero gli scarichi. In buona sostanza, l’ampliamento deliberato non sarebbe coerente, a giudizio della ricorrente, con il livello di rischio e le conoscenze scientifiche disponibili.

II. La violazione degli articoli 94, 124, All. 5 del d.lgs. n. 152/2006, la carenza di istruttoria e il travisamento dei fatti. In sintesi, la ricorrente ha esposto che l’area di ampliamento è classificata come zona di ricarica delle falde acquifere, soggetta a tutela assoluta, e come sia mancato uno studio idrogeologico con monitoraggi a monte e a N. 00603/2025 REG.RIC. valle, nonché studi dettagliati sul corso d’acqua ricevente per valutarne l’idoneità allo scarico. Non sarebbe stato considerato, inoltre, il rischio di estendere l’area già accertata come contaminata (situata in corrispondenza del modulo 2), non essendo state previste misure di bonifica preventiva. Lo studio sul particolato atmosferico (PM10, PM2.5 e fibre di amianto), invece, non valuterebbe pienamente né l’impatto su insediamenti produttivi e zootecnici vicini, né l’efficacia delle barriere protettive e l’eventuale accumulo a medio-lungo termine, né la rilevanza delle emissioni derivanti dalla viabilità di accesso. Infine, le acque di scarico eccederebbero i limiti per lo scarico sul suolo (cloruri oltre soglia) e non avrebbero un recapito certo o autorizzabile.

III. La violazione del principio di precauzione ex art. 3 ter del d.lgs. n. 152/2006, la contraddittorietà delle risultanze istruttorie. A giudizio della ricorrente, il progetto non considera gli effetti cumulativi con la preesistente contaminazione, non prevede adeguati presidi per ridurre l’incertezza scientifica in materia di salute e ambiente e sarebbe privo di una valutazione completa degli impatti ambientali diretti e indiretti, che avrebbero dovuto considerare anche l’interazione con i moduli già chiusi o in post gestione. Non vi sarebbe poi certezza sulla gestione e destinazione finale dei reflui, stante l’opposizione del Comune di Donori.

IV. La violazione e falsa applicazione della normativa sugli usi civici e del regolamento per la gestione delle terre civiche approvato dal Comune di Serdiana con delibera consiliare n. 3 del 22 febbraio 2023. La ricorrente ha lamentato la violazione della normativa vigente in materia di usi civici, atteso che il provvedimento impugnato ha determinato l’uso privato ed irreversibile di un terreno gravato da uso civico in assenza di previa sclassificazione e affrancazione, così come previsto dalla legge 1766/1927 e dalle disposizioni del codice civile. Ciò renderà non più fruibile per la collettività il relativo diritto di uso civico, comportando l’irreversibile trasformazione del terreno, senza alcuna prova di un beneficio collettivo.

V. La violazione della l.r. n. 12/1994, la carenza del nulla osta paesaggistico, la violazione della legge n. 168/2017, dell’art. 142, comma 1, lett. h del d.lgs. n. 42/2004. Come in parte esposto nel precedente motivo, la ricorrente ha evidenziato che la trasformazione irreversibile del bene civico è stata autorizzata senza alcuna dimostrazione del vantaggio collettivo, dell’interesse pubblico prevalente e in assenza di forme di compensazione per la collettività. L’indennizzo determinato in €. 6.920,98 annui risulterebbe del tutto sproporzionato rispetto al valore reale dell’area in questione. Non sarebbero state poi esperite le necessarie forme di consultazione pubblica previste dagli comunali di gestione, né risulta acquisito il parere degli organi tecnici statali competenti, incluso il nulla osta paesaggistico trattandosi di zona vincolata ex lege.

2. La Regione Autonoma della Sardegna, il Comune di Serdiana e la controinteressata Ecoserdiana S.p.A. si sono costituite in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare. L’Amministrazione regionale e la controinteressata hanno entrambe eccepito, tra le altre cose, l’inammissibilità in larga parte del ricorso introduttivo, articolato sulla base di motivi di impugnazione estremamente generici e privi di contestazioni puntuali al provvedimento impugnato, oppure in quanto volti a contestare il merito delle valutazioni svolte dall’Amministrazione. La Regione ha altresì dedotto l’inammissibilità, per tardività, dell’impugnazione della determinazione n. 852/17623 del 4 luglio 2024, con la quale si è autorizzata la sospensione dell’uso civico del mutamento di destinazione per 10 anni sui terreni interessati dagli interventi in discussione. Ecoserdiana S.p.A., invece, ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in favore del Commissario per la liquidazione degli usi civici in relazione agli atti riferibili alla sospensione e al piano di valorizzazione delle terre destinate ad uso civico; in subordine, ha eccepito a sua volta la tardività dell’impugnazione, come già fatto dall’Amministrazione regionale.

3. All’udienza camerale del 3 settembre 2025 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha rinviato al merito l’istanza cautelare.

4. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 19 luglio 2026, la ricorrente ha domandato l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Serdiana n. 9 del 21.04.2026, avente ad oggetto “Concessione aree di proprietà comunale per attività di discarica per rifiuti speciali non pericolosi in località “Su Siccesu”, con la quale il Comune ha disposto la concessione alla società controinteressata delle aree comunali già in uso sulla base del contratto rep. 6/2005 sino al 03.07.2034.

4.1. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, lamentando:

I. la violazione dei principi di evidenza pubblica, trasparenza, imparzialità, par condicio, la violazione dell’art. 97 Cost, dell’art. 12 della l. n. 241/1990, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, illogicità e carenza di motivazione. La ricorrente ha evidenziato come l’atto impugnato non dia conto dello svolgimento di alcuna procedura comparativa, né dei criteri selettivi utilizzati, limitandosi a richiamare un parere pro veritate, dal quale sarebbero emerse la legittimità e la necessità della proroga della concessione. Ciò sarebbe in palese contrasto con i principi che governano la concessione di beni pubblici e, a maggior ragione, dei beni incidenti su aree gravate da uso civico, determinando un indebito privilegio in capo alla controinteressata.

II. L’illegittimità derivata dalla illegittimità del PAUR, impugnato con il ricorso principale.

III. La violazione della disciplina degli usi civici, dell’art. 142, comma 1, lett.  del d.lgs. n. 42/2004, la violazione della legge n. 1766/1927, della l. n. 168/2017, l’eccesso di potere per travisamento, illogicità e difetto di motivazione. La ricorrente ha osservato che la mera sospensione temporanea dell’esercizio dei diritti di uso civico non supererebbe, di per sé, il tema della intrinseca incompatibilità della destinazione a discarica con la funzione agro-silvo-pastorale e collettiva del bene, destinazione ulteriormente consolidata dalla concessione del bene sino al 2034.

IV. Il difetto assoluto di istruttoria e di motivazione in ordine all’interesse pubblico concreto e attuale, l’eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento. La delibera impugnata, pur evidenziando il debito della controinteressata nei confronti del Comune (pari a circa 1.639.000 euro), sarebbe priva di qualsiasi motivazione in merito alla ragione per la quale il concessionario è stato nuovamente individuato nel soggetto debitore e non vengono indicate neanche le verifiche compiute sulla sua affidabilità finanziaria.

V. La violazione dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, del principio di precauzione ex art. 301 del d.lgs. n. 152/2006, il difetto di presupposto e di istruttoria. La ricorrente ha osservato come il Comune, prima di disporre la concessione sino al 2034, avrebbe dovuto verificare se fossero state attivate e concluse le procedure ambientali dovute alla luce della contaminazione rilevata, se sussistessero ancora condizioni di sicurezza idonee a giustificare la prosecuzione dell’attività e se la prosecuzione della concessione non aggravasse una situazione ambientale già critica. L’Amministrazione avrebbe dovuto considerare, inoltre, la recente condanna dell’amministratore unico della controinteressata per il reato di inquinamento ambientale, valutandone l’incidenza sulla sua affidabilità e sulla correttezza della gestione. 5. All’udienza pubblica del 7 ottobre 2026, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Preliminarmente, in rito, deve essere disattesa l’eccezione di parziale difetto di giurisdizione di questo T.A.R. sollevata dal Comune di Serdiana. Sul punto, è sufficiente richiamare il principio di diritto, recentemente espresso dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in virtù del quale: “In tema d’impugnazione di provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto terreni destinati ad usi civici, la giurisdizione spetta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’articolo 29 della legge n. 1766 del 1927, ogniqualvolta l’accertamento della qualitas soli, e quindi la soluzione delle questioni relative all’esistenza, alla natura ed all’estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico-giuridico della decisione, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando la domanda è volta a censurare l’iter procedimentale, in via preventiva rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale e collettiva dei terreni. In particolare, l’accertamento della qualità di un terreno che si assume destinato ad uso civico rientra nella giurisdizione del Commissario regionale degli usi civici allorché la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico, giacché in tale ipotesi il conflitto tra le parti, vertendo direttamente sulla natura del bene, va risolto con efficacia di giudicato dal giudice la cui competenza specifica è prevista dalla legge; nella controversia tra privati, nella quale la demanialità civica di un bene sia stata invece eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare, questa eccezione, risolvendosi nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte, deve essere decisa dal Giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum” (v. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 8/08/2025, n. 23474). Nel caso di specie, l’associazione ricorrente ha impugnato, tra le altre cose, la determinazione n. 852/17623 del 4 luglio 2024, con la quale la Regione Autonoma della Sardegna ha autorizzato la sospensione dell’uso civico e il mutamento di destinazione per 10 anni sui terreni interessati dagli interventi in discussione. Appare evidente come non vi sia alcuna questione sulla qualitas soli, essendo pacifico che si tratta di terreni sottoposti ad uso civico, rispetto ai quali viene contestato dalla ricorrente il legittimo esercizio del potere, da parte dell’Amministrazione regionale, di sospendere l’uso civico e la destinazione di tali aree all’interesse collettivo. Per tali ragioni, deve essere affermata la giurisdizione di questo T.A.R. su tutte le domande proposte.

1.1. Nondimeno, deve essere accolta l’ulteriore eccezione preliminare formulata in rito sia dalla Regione, sia dalla controinteressata e volta ad evidenziare la tardività della domanda caducatoria rivolta avverso la sopra citata determinazione n. 852/17623 del 4 luglio 2024. Si tratta, infatti, di una delibera che avrebbe dovuto essere impugnata nel termine di sessanta giorni dalla sua pubblicazione e non certo quale atto presupposto nel procedimento per cui è causa: la stessa ricorrente ne ha ampiamente evidenziato il carattere immediatamente lesivo, trattandosi della delibera tramite la quale sarebbe stata sottratta alla collettività la disponibilità dei terreni destinati a uso civico, in assenza di qualsiasi interesse collettivo che deponesse in tal senso. Ne consegue che devono essere dichiarati irricevibili per tardività tutti i motivi di impugnazione che tanto nel ricorso introduttivo, quanto nei motivi aggiunti sono volti a censurare la citata determinazione regionale n. 852/17623 del 4 luglio 2024.

2. Venendo al merito, il ricorso principale e i motivi aggiunti non sono fondati.

3.2.1. Con il primo motivo di impugnazione del ricorso principale, parte ricorrente ha in vario modo invocato l’applicabilità del generale principio in materia di precauzione in campo ambientale, affermando che ci sarebbero state carenze e contraddittorietà nelle risultanze istruttorie, in particolare con riferimento alla scelta di scarico delle acque reflue sul Rio Flumineddu. Ebbene, anche volendo prescindere dalla genericità di tale motivo di impugnazione (comunque eccepita dalle altre parti costituite quale motivo di inammissibilità del medesimo), il Collegio osserva quanto segue. Come già osservato recentemente da questo T.A.R. in altra controversia collegata a quella odierna, il principio di precauzione, come è noto, “consiste in un criterio di gestione del rischio in condizioni di incertezza scientifica. Esso risponde, dunque, alla necessità di fronteggiare e/o gestire i c.d. rischi incerti. Muovendo da tale preliminare considerazione, è possibile coglierne il principale tratto distintivo rispetto all’idea di “prevenzione”. Mentre, infatti, la prevenzione può entrare in gioco solo a fronte di “rischi certi”, ossia in presenza di rischi scientificamente accertati e dimostrabili, ovverosia in presenza di rischi noti, misurabili e controllabili, la precauzione, al contrario, trova il proprio campo di applicazione allorché un determinato rischio risulti ancora caratterizzato da margini più o meno ampi di incertezza scientifica circa le sue cause o i suoi effetti. Ne deriva che al concetto di precauzione è connaturata una intrinseca funzione di anticipazione della soglia di intervento dell’azione preventiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16/11/2023, n. 9852).

3.2.2. Ai fini della sua corretta operatività, il principio di precauzione deve, tuttavia, inserirsi in un processo di contemperamento con gli ulteriori principi generali dell’azione amministrativa, tra cui quello di proporzione. Deve essere, infatti, condiviso quanto affermato dalla giurisprudenza secondo cui “Il principio di precauzione non può legittimare un’interpretazione delle disposizioni normative, tecniche ed amministrative vigenti in un dato settore che ne dilati il senso fino a ricomprendervi vicende non significativamente pregiudizievoli. La sua corretta applicazione non conduce automaticamente a vietare ogni attività che, in via di mera ipotesi, si assuma foriera di eventuali rischi per la salute delle persone e per l’ambiente, in assenza di un riscontro oggettivo e verificabile, richiedendo, di contro, una seria e prudenziale valutazione, alla stregua dell’attuale stato delle conoscenze scientifiche disponibili, dell’attività che potrebbe ipoteticamente presentare dei rischi, valutazione consistente nella formulazione di un giudizio scientificamente attendibile” (Cons. Stato, Sez. IV, 31/08/2023, n. 8098). Ciò deve valere, a maggior ragione, quando, come nel caso di specie, gli approfondimenti istruttori abbiano condotto a escludere, con una ragionevole certezza, la presenza di rischi per l’ambiente e la salute attraverso accertamenti e valutazioni svolti dagli enti preposti alla cura di tali interessi. Sul punto, si veda, infatti, quanto recentemente affermato da T.A.R. Lazio Roma, 20/11/2023, n. 17216, che ha escluso la violazione del principio di precauzione “… nella fattispecie in cui un parere, in cui sono confluite le univoche e concordanti valutazioni tecniche di tutti gli interlocutori (pubblici e privati) competenti, abbia concluso per l’assenza di un danno significativo alle varie componenti ambientali in conseguenza della realizzazione dell’opera pubblica… A tale stregua, le censure formulate dal ricorrente in relazione all’applicazione del principio di precauzione risultano volte a sindacare l’opportunità delle scelte, tecniche e amministrative, rimesse all’Autorità preposta alla cura degli interessi pubblici coinvolti, mirando, in ultima analisi, a sostituire alle contestate valutazioni, che non superano mai la soglia dell’abnormità o della manifesta illogicità, le proprie soluzioni”.

3.2.3. In altri termini, il principio di precauzione non può essere inteso nel senso di portare in ogni caso a escludere un giudizio positivo di compatibilità ambientale a fronte di meri rischi generici per la salute o l’ambiente, qualora gli approfondimenti istruttori abbiano sostanzialmente escluso un tale pericolo, come avvenuto nel caso di specie in relazione al rischio di contaminazione proveniente dal Modulo n. 6.

3.2.4. Va, inoltre, considerato che dalla documentazione prodotta in giudizio, relativa all’istruttoria del “nuovo” Modulo 8 -collocato al di sopra di quello oggetto del presente procedimento– è emerso, a seguito degli approfondimenti nel frattempo eseguiti sull’area, che la fonte della contaminazione della falda idrica sotterranea N. 00603/2025 REG.RIC. fosse effettivamente da individuare nel Modulo n. 2 dell’impianto di discarica, in linea con quanto già accertato nell’ambito dell’istruttoria che aveva portato al giudizio positivo di compatibilità ambientale.

3.2.5. In particolare, nello Studio di Impatto Ambientale depositato dalla ricorrente nel procedimento di PAUR unitamente all’istanza del 3/8/2022 in relazione al suddetto Modulo n. 8 è stato affermato che “la contaminazione della falda è stata riscontrata in corrispondenza del modulo n. 2 di discarica e nelle aree immediatamente a valle idrogeologico dello stesso; l’unico bersaglio individuato è stata la falda acquifera; il modulo per cui si richiede l’ampliamento (modulo 8) e quelli sottostanti (moduli 4, 6 e 7) sono posti ad una distanza di oltre 110 m dal precedente, a monte idrogeologico rispetto all’area in cui la falda è risultata contaminata; i monitoraggi dei piezometri ubicati tra il modulo 2 ed i moduli 4/6/7 non evidenziano superamenti delle CSC”. Tali elementi trovano sostanziale conferma anche nella relazione redatta dal consulente tecnico d’ufficio nominato dalla Procura della Repubblica di Cagliari nell’ambito del procedimento penale a carico dell’Amministratore della società Ecoserdiana S.p.a. (doc. 8 prodotta dallo stesso Comune ricorrente), in particolare, alle pagine 64 e 65 della Relazione dove il consulente fa riferimento alle contaminazioni provenienti esclusivamente dal Modulo n. 2.

3.2.6. Nello stesso senso depone anche il contenuto dell’ordinanza n. 1/2019 adottata dalla Provincia del Sud Sardegna ai sensi dell’art. 244 del D.lgs. n. 152/2006 in materia di individuazione del soggetto responsabile della contaminazione, nella quale si dava atto che lo stato di contaminazione interessava soltanto “i piezometri ubicati a valle idrogeologica del sito e non per quelli a monte”, escludendo, pertanto, quelli situati in prossimità dei Moduli nn. 6 e 7” (v. T.A.R. Sardegna, sentenza n. 396/2025).

2.1.1. In questo quadro, già tracciato da questo stesso T.A.R. nella vicenda in esame, il Collegio osserva ulteriormente come non valga invocare il principio di precauzione al fine di inibire lo svolgimento di una attività in assenza di riscontri oggettivi e verificabili in ordine ai rischi connaturati ad essa. Nel caso di specie, il provvedimento impugnato è stato adottato all’esito di un’ampia e approfondita istruttoria (anche con riferimento al reticolo idrogeologico), che risulta nella stessa determinazione impugnata n. 344/9985 del 2 aprile 2025 dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente, in cui si dà atto delle sedute della Conferenza di servizi, svolte con la partecipazione dei soggetti pubblici e privati coinvolti, del dialogo procedimentale svolto con la controinteressata Ecoserdiana S.p.A. e delle integrazioni presentate nelle varie fasi al progetto iniziale, con le quali la Società ha adempiuto al proprio onere di illustrazione del progetto e di dimostrazione dell’assenza di rischi ambientali. Fra l’altro, proprio l’invocato principio di precauzione è stato salvaguardato anche mediante l’imposizione di prescrizioni adeguate nell’allegato A della delibera e di condizioni ambientali nell’autorizzazione rilasciata dalla Provincia.  Sono stati considerati ed esclusi, infine, come esposto dall’Amministrazione regionale, anche gli eventuali effetti indiretti e impatti cumulativi dell’impianto T.A.F. (da realizzare nell’ambito del progetto di M.I.S.O.): ciò in ragione del fatto che lo scarico nel corpo idrico denominato Riu Flumineddu avviene al di fuori dell’area di intervento oggetto del procedimento di ampliamento della discarica. È infondata anche la contestazione circa la dedotta carenza di istruttoria pubblica, atteso che la stessa è avvenuta con le modalità previste dall’art. 8 delle Direttive regionali in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di provvedimento unico regionale in materia ambientale (PAUR) approvate con Delibera di G.R. n. 11/75 del 24.3.2021, cioè con la pubblicazione dell’avviso al pubblico sul sito istituzionale, come comunicato agli Enti con la nota prot. D.G. A. n. 30107 17.11.2022. Un nuovo avviso al pubblico è stato pubblicato a seguito delle integrazioni trasmesse dalla Proponente (come richiesto alla stessa con la nota prot. N. 00603/2025 REG.RIC. D.G.A. n. 34972 del 22.11.2023 e comunicato agli Enti interessati dal procedimento con la nota prot. D.G.A. n. 35985 del 30.11.2023). Concludendo sul primo motivo di impugnazione, integralmente da rigettare, il Collegio ribadisce che non vale invocare il principio di precauzione per inibire lo svolgimento di qualsiasi attività potenzialmente pericolosa, senza l’individuazione di riscontri oggettivi e verificabili idonei a dimostrarne la violazione e limitandosi ad una generica contestazione sulla superficialità dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione competente. L’unico profilo concreto dedotto dalla ricorrente attiene, a ben vedere, al rilievo per il quale il principio di precauzione avrebbe dovuto essere valorizzato al fine di dare rilievo al possibile effetto cumulativo tra il nuovo modulo 8 e l’area già accertata come contaminata nella stessa discarica. Siffatta censura, articolata più propriamente nel secondo e nel terzo motivo del ricorso principale, deve essere ugualmente rigettata in virtù delle considerazioni sopra richiamate e svolte da questo T.A.R. nella sentenza n. 396/2025 in ordine al complesso degli elementi istruttori che hanno legittimamente indotto l’Autorità procedente a ritenere che la contaminazione fosse limitata e non in grado di estendersi all’area “Su Siccesu”, con la conseguente assenza di effetti cumulativi idonei a giustificare il diniego al progetto di ampliamento. In virtù di quanto esposto finora, tanto il primo motivo, quanto il secondo e il terzo, tutti articolati sulla presunta violazione del principio di precauzione, devono essere rigettati. 

2.2. Con il secondo motivo di impugnazione, l’associazione ricorrente ha altresì dedotto la violazione della normativa in materia di tutela delle acque e di regolamentazione degli scarichi, in quanto sarebbe mancato uno studio idrogeologico con monitoraggi a monte e a valle, nonché studi dettagliati sul corso d’acqua ricevente per valutarne l’idoneità allo scarico.Orbene, su tale aspetto, il Collegio deve ribadire l’assenza di una puntuale contestazione agli esiti dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione regionale che, sulla base della documentazione in atti, ha ampiamente considerato tali profili tramite la valutazione di studi idrogeologici e idrografici di dettaglio. Non è sufficiente affermare, come fatto dalla ricorrente, che l’area sarebbe classificata come zona di ricarica delle falde acquifere, quindi soggetta a tutela assoluta. Infatti, oggetto dell’odierno giudizio è esclusivamente il provvedimento di autorizzazione alla realizzazione in sopraelevazione del modulo n. 8 che risulta separato dalla falda da due barriere di impermeabilizzazione artificiale e da una barriera geologica naturale di potenza pluridecametrica. Tutto ciò rende condivisibile quanto evidenziato dalla controinteressata, in ordine al fatto che l’area di sedime dei predetti moduli non dovrebbe considerarsi un’area di ricarica della falda in quanto interessata da orizzonti impermeabilizzanti sia naturali che artificiali. 2.2.1. È infondata anche la censura per la quale «Le acque trattate dal sistema T.A.F. dovrebbero essere convogliate in acque superficiali o in rete fognaria. Tuttavia il recapito finale non è definito con certezza, anche per via della contrarietà del Comune di Donori sull’utilizzo di mappali soggetti a uso civico.» Infatti, il recapito finale del T.A.F. è stato definito nell’ambito del procedimento di M.I.S.O., e non del PAUR oggetto dell’odierno giudizio e prevede lo scarico delle acque derivanti dall’impianto T.A.F. nel rio Flumineddu nel comune di Dolianova. Sicché neanche tale profilo, genericamente invocato, giustifica la censura formulata dalla ricorrente, anche considerando quanto espresso nel precedente capo della sentenza in ordine alle valutazioni istruttorie che hanno escluso interferenze tra l’ampliamento della discarica e il T.A.F., atteso che l’area di scarico di quest’ultimo è esterna a quella di ampliamento.

2.2.2. Il Collegio non condivide neanche la tesi per la quale risulterebbero violate le norme in tema di dispersione in atmosfera di sostanze pericolose. Diversamente da N. 00603/2025 REG.RIC. quanto asserito, nel corso dell’istruttoria condotta dalla Regione sono stati acquisiti gli studi sull’emissione e dispersione delle polveri e le successive integrazioni. Ciò ha consentito lo studio dello stato ante operam attraverso i dati e le elaborazioni dei monitoraggi eseguiti nel tempo, la determinazione dei valori di concentrazione oltre che del PM10 anche di altri inquinanti, quali il PM2,5 e le fibre di amianto, sia con riferimento alle medie annuali che giornaliere, l’ inclusione tra le sorgenti del transito dei mezzi lungo la viabilità di accesso alla discarica e la valutazione dei recettori costituiti dalle attività produttive (agricole, zootecniche, artigianali della zona PIP) presenti nelle aree circostanti. All’esito dell’istruttoria e della valutazione degli impatti sulla componente atmosfera, considerati gli esiti dei monitoraggi in atto da parte delle stazioni di rilevamento ubicate nella discarica, l’Amministrazione è pervenuta alla conclusione che le emissioni derivanti dalla gestione dell’ampliamento proposto rimarranno sostanzialmente invariate rispetto a quelle attuali, visti i risultati delle simulazioni modellistiche. A fronte di tali rilievi istruttori, le censure della ricorrente appaiono del tutto generiche e prive di riscontri puntuali, risolvendosi nella ipotizzata mancata valutazione degli impatti sulle attività produttive e sulla popolazione che, invece, sono stati considerati dall’Amministrazione. Ne consegue l’infondatezza anche del secondo motivo di impugnazione. 2.3. Già trattato e respinto il terzo motivo di impugnazione, il Collegio deve trattare congiuntamente il quarto e il quinto motivo del ricorso principale, in ragione della loro connessione logico – giuridica. Entrambi i motivi, come visto in premessa, devono essere dichiarati irricevibili, essendo volti a contestare tardivamente la determinazione regionale n. 852/17623 del 4 luglio 2024, mediante la quale è stata sospesa la destinazione dei terreni a uso civico, sottraendoli all’interesse collettivo.

3.In virtù delle considerazioni svolte, il ricorso principale è in parte infondato e in parte irricevibile.

4. Venendo ora al primo e al quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, da trattare congiuntamente per ragioni di connessione logico giuridica e mediante i quali la ricorrente ha censurato il rinnovo della concessione in favore della controinteressata in assenza di una procedura di gara, giova osservare quanto segue. L’area interessata dal contratto di concessione è stata destinata alla realizzazione e gestione di una discarica sin dal 1984; il contratto di concessione, da ultimo stipulato nel 2005, recava ad oggetto “la realizzazione e la gestione di una discarica” con ciò, evidentemente, riferendosi alla durata necessaria perché il relativo progetto/intervento potesse essere realizzato e gestito adeguatamente in tutte le fasi previste dalla normativa (realizzazione e post-gestione). Ebbene, dalla lettura della delibera impugnata emerge che l’Amministrazione ha evidenziato come “il programma di attuazione del progetto imprenditoriale della Società Ecoserdiana, consistente nel completamento del piano dei conferimenti autorizzati nonché del ripristino ambientale, risulta all’interno del periodo di sospensione e avrà termine il 03.07.2034”, con la conseguente necessità di disporre il rinnovo della concessione sino a tale data in favore dell’attuale concessionario. In questo quadro, emerge chiaramente come la fattispecie fosse di per sé estranea alla disciplina delle procedure comparative, inerendo più propriamente alla rimodulazione del rapporto contrattuale tra le parti alla luce delle sopravvenienze intercorse e dell’esigenza di assicurare il pieno completamento del progetto, anche con la gestione post opera della discarica. Appare del tutto evidente come si sia trattato di un atto di proroga del rapporto concessorio in essere, avente ad oggetto un bene non contendibile da terzi interessati, difficilmente pronti a contendersi il conseguimento della concessione del terreno in oggetto, da tempo funzionale alla sola operatività della discarica gestita dalla controinteressata. In questo quadro, l’Amministrazione ha N. 00603/2025 REG.RIC. correttamente motivato in ordine al pubblico interesse sottostante alla decisione di prorogare la concessione in favore della controinteressata, ossia la necessità di permettere a quest’ultima di proseguire nel completamento del progetto autorizzato, con la ricopertura finale e la gestione post trentennale. La controinteressata, pertanto, è stata giustamente individuata come il soggetto meglio qualificato per lo svolgimento e il completamento di tale progetto, avendolo gestito fino all’attualità e non potendo deporre in senso contrario il mero dato materiale del debito della medesima verso il Comune, in corso di rateizzazione e di regolare pagamento, come emerso in atti. Ne consegue, pertanto, che devono essere rigettati sia il primo, sia il quarto motivo del ricorso.

4.1. Il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti non è fondato, non potendosi postulare l’illegittimità derivata della delibera impugnata dal PAUR che, come visto nell’esame del ricorso principale, è pienamente legittimo.

4.2. Relativamente al terzo motivo di impugnazione, mediante il quale l’associazione ha censurato nuovamente l’intrinseca incompatibilità della destinazione a discarica con la funzione agro-silvo-pastorale e collettiva del bene, che sarebbe stata ulteriormente consolidata dalla concessione del bene sino al 2034, il Collegio si limita a ribadire quanto già evidenziato nel ricorso principale con riferimento alla determinazione n. 852/17623 del 4 luglio 2024. Quest’ultima, come già evidenziato, ha sospeso la destinazione ad uso civico, autorizzando il mutamento di destinazione delle aree interessate, in funzione peraltro del significativo interesse pubblico allo svolgimento e al completamento del progetto di discarica. È in tale determina che può essere ravvisata la legittima destinazione di tali aree con sottrazione alla loro fruizione collettiva: la stessa, come già visto, è stata tardivamente censurata dalla ricorrente, pur essendo autonomamente lesiva. Ne deriva, pertanto che la legittimità della destinazione impressa alle aree interessate non può essere rimessa in discussione mediante l’impugnazione dei provvedimenti che si collocano a valle dell’atto che l’ha impressa e che non sono stato impugnati. Conseguentemente, anche il terzo motivo di impugnazione deve essere respinto.

4.3. Da ultimo, in ordine al quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti, il Collegio osserva che la condanna in primo grado dell’Amministratore unico della società controinteressata non è di per sé sintomatica della necessità per l’Amministrazione di abbandonare il progetto in corso di svolgimento, considerando anche la rilevantissima difficoltà che dovrebbe affrontare per trovare qualcuno disposto a subentrarvi. Infine, quanto all’esigenza di verificare lo stato delle procedure ambientali dovute alla luce della contaminazione rilevata prima di prorogare la concessione in esame, è sufficiente osservare come l’Amministrazione avesse piena consapevolezza dello stato delle procedure e del progetto di messa in sicurezza, tuttora in corso di svolgimento, avendone dato evidenza nelle varie fasi istruttorie del procedimento che ha portato al rilascio del PAUR. Sicché la tesi della ricorrente si risolve in una mera asserzione, smentita dalla pregressa attività istruttoria svolta con la partecipazione di tutte le Amministrazioni interessate. Ne consegue che anche il quinto motivo è infondato.

5. In virtù di quanto esposto, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere dichiarati in parte irricevibili, in parte infondati.

6. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara in parte irricevibili e, in parte, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati: Tito Aru, Presidente Oscar Marongiu, Consigliere Andrea Gana, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE Andrea Gana IL PRESIDENTE Tito Aru

IL SEGRETARIO

pubblicata il 23 ottobre 2026

(foto da mailing list ambientalista, S.D., archivio GrIG)