Gruppo d'Intervento Giuridico (GrIG)

Circa 5 milioni di ettari di boschi, zone umide, terreni agricoli, coste in tutta Italia.  

Sono le terre collettive, una straordinaria cassaforte di risorse naturali di grandissimo rilievo ambientale e socio-economico presente in tutte le regioni.

Dai dati molto risalenti dell’Istituto Nazionale di Economia Agraria emergeva che al 1947 erano stati oggetto di accertamento della presenza di diritti di uso civico 3.085.028 ettari (dei quali 2.596.236 gestiti dai relativi Comuni e 488.792 gestiti da Associazioni agrarie di varia denominazione), circa il 10% del territorio nazionale, mentre accertamenti successivi tuttora non completati fanno propendere per almeno altri due milioni di ettari di terre collettive.

Recentemente, dopo decenni di colpevole trascuratezza, in diversi zone del territorio nazionale c’è stata una positiva inversione di tendenza, grazie a una maggiore attenzione dovuta a vari fattori, non ultime diverse azioni legali portate avanti nel corso degli anni.

E’ il caso, in particolare dei demani civici della Sardegna.

Si ricorda, infatti, che la legge n. 168/2017 in materia di usi civici è stata integrata con le disposizioni poste dall’art. 63 bis della legge n. 108 del 29 luglio 2021 di conversione con modificazioni e integrazioni del decreto-legge n. 77/2021, il c.d. decreto governance PNRR) che consente il trasferimento dei diritti di uso civico da terreni ormai irrimediabilmente compromessi (es. perché edificati) ad aree provenienti dal patrimonio comunale o regionale di valore ambientale (es. boschi, coste, zone umide, ecc.).

E’ davvero di grande interesse il quadro informativo conseguente alle istanze di accesso civico e informazioni ambientali periodicamente inoltrate (13 giugno 2023, 21 novembre 2024, 5 giugno 2025) dal Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG) e alle conseguenti risposte dell’Assessorato dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale della Regione autonoma della Sardegna (note prot. n. 13558 del 15 giugno 2023, n. 29028 del 27 novembre 2024, n. 13808 del 26 giugno 2025).

Sono pervenute all’Assessorato regionale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale – Direzione generale Agricoltura “n° 9 richieste di autorizzazione al trasferimento degli usi civici, presentate dai Comuni di Allai, Oristano, Santa Giusta, Siamaggiore, Benetutti, Borore, Monti, Santu Lussurgiu e Abbasanta, per le quali sono stati avviati altrettanti procedimenti amministrativi. Dei 9 procedimenti avviati 5 sono stati conclusi (rigetto per Allai e autorizzazione per Santa Giusta, Siamaggiore, Monti e Abbasanta), e gli altri 4 sono in corso di svolgimento (Oristano, Benetutti, Borore e Santu Lussurgiu)”.

Sono stati autorizzati:

*  Siamaggiore, trasferimento dei diritti di uso civico da 505 metri quadrati di area urbana edificata (Via Eleonora d’Arborea) a 730 metri quadrati di terreno agricolo (determinazione dirigenziale n. 555 del 2 agosto 2022);

* Santa Giusta, trasferimento dei diritti di uso civico di 1.060 metri quadrati da area della Caserma dei Carabinieri a terreni agricoli (determinazione dirigenziale n. 609 del 31 agosto 2022);

* Monti, trasferimento dei diritti di uso civico da 105.836 metri quadrati di area urbana edificata (abitazioni, scuola elementare, cimitero) e viabilità a 131.334 metri quadrati di terreno agricolo, macchia mediterranea, pascolo (determinazione dirigenziale n. 894 del 28 ottobre 2022);

* Abbasanta, trasferimento dei diritti di uso civico da 2.313 metri quadrati di area urbana edificata a 3.155 metri quadrati di area agricola (determinazione dirigenziale n. 419 del 17 maggio 2023);

* Benetutti – Piano di Trasferimento delle terre civiche (da metri quadri 3.627 a metri quadri 8.324) autorizzato con determinazione. n. 933/19523 del 24 luglio 2024;

* Borore – Piano di Trasferimento terre civiche autorizzato (da metri quadri 109,87 a metri quadri 16.896) con determinazione n. 924/19301 del 22 luglio 2024;

* San Vero Milis – Autorizzazione trasferimento usi civici nelle Borgate marine (da circa ettari 12  a ettari 36,77), autorizzato con determinazione n. 8847/18637 del 16 luglio 2024;

* Lanusei – Trasferimento di uso civico su terreni comunali (deliberazione Consiglio comunale n. 21 del 31 luglio 2023), autorizzato con determinazione n. 1196/27587 del 7 dicembre 2023 (da metri quadri 4.072 a metri quadri 14.835);

* Vallermosa – Trasferimento di diritti di uso (da metri quadri 20.501 a metri quadri 43.235), autorizzato con determinazione n. 937/19551 del 25 luglio 2024;

* Urzulei – Trasferimento di diritti di uso civico in loc. Giustizieri (da mq. 51,11) e in loc. Silana (da mq. 1000) a complessivi mq. 3.375, autorizzati con determinazioni n. 1525/29462 e n. 1526/29463 del 2 dicembre 2024;

* Sindia – Trasferimento di diritti di uso civico (da numerose particelle complessivamente estese mq. 12.513 a mq. 16.370), autorizzato con determinazione n. 233/3673 del 17 febbraio 2025.

In particolare, con determinazione dirigenziale n. 806 del 25 settembre 2023 (+ allegato), è stato autorizzato il piano di trasferimento dei diritti di uso civico proposto dal Comune di Oristano con deliberazione Consiglio comunale n. 38 del 28 luglio 2023 nella località costiera di Torre Grande: i diritti di uso civico sono stati trasferiti dall’area compresa fra la Torre spagnola e il porticciolo, ormai irreversibilmente trasformata da circa 300 edifici (più di 15 ettari), alla vicina pineta litoranea (più di 16 ettari). Così è stato reintegrato il demanio civico oristanese con una pineta di rilevante interesse ambientale ed è stata avviata la soluzione alle problematiche residenziali per centinaia di cittadini incolpevoli.

Sono state, invece, respinte le seguenti richieste:

* Allai – non è stato autorizzato il trasferimento dei diritti di uso civico proposto dal Comune, in quanto fornito di carente documentazione, non formulato con maggioranza dei due terzi del Consiglio comunale e in assenza del previsto regolamento comunale di gestione delle terre civiche (determinazione dirigenziale n. 786 del 10 ottobre 2022);

* Santu Lussurgiu – Trasferimento uso civico vari terreni comunali (deliberazione Consiglio comunale n. 48 del 28 dicembre 2022), diniego con determinazione n. 1014/25195 del 13 novembre 2023 per inidoneità dei terreni (acquisizione mediante permuta di area già a uso civico, probabilmente occupata senza titolo) su cui trasferire i diritti di uso civico;

* Ardauli – Richiesta autorizzazione trasferimento usi civici, diniego con determinazione n. 908/23597 del 24 ottobre 2023, per inidoneità dei terreni (area d’interesse archeologico, parco extraurbano) su cui trasferire i diritti di uso civico;

* Pattada – Richiesta autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni del patrimonio disponibile comunale, diniego con determinazione  n. 327/8144 del 25 marzo 2024 per inidoneità dei terreni (parco urbano) su cui trasferire i diritti di uso civico;

* Abbasanta – Richiesta autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni del patrimonio disponibile comunale relativamente all’immobile ex ARST, diniego con determinazione  n. 146/4167 del 12 febbraio 2024 per carenza parziale dei terreni su cui trasferire i diritti di uso civico;

* Esterzili – Richiesta autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico da terreni con punto di ristoro verso terreno non determinati, diniego con determinazione  n. 563/11176 del 26 maggio 2025 per carenze procedimentali.

Sono attualmente (giugno 2025) in corso di esame le seguenti richieste:

“• Comune di Ardauli – Richiesta autorizzazione trasferimento usi civici – L. n. 168, art. 3 commi 8 bis, ter e quater – Delibera CC n. 12 del 27.06.2024;

• Comune di Sedini – Richiesta autorizzazione trasferimento usi civici – L. n. 168, art. 3 commi 8 bis, ter e quater – Delibera CC n. 3 del 28 gennaio 2025”.

L’Assessorato dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale della Regione autonoma della Sardegna ha poi comunicato che “in riferimento agli accertamenti per gli ultimi sette comuni nei quali gli usi civici sono ancora da dichiarare (Jerzu, Loceri, Osini, Riola Sardo, San Vito, Silanus e Sorgono), ed al riesame dell’accertamento usi civici nei comuni Orosei, San Nicolò d’Arcidano e Villacidro, si informa che la Società incaricata ha consegnato le ultime Relazioni tecnico-specialistiche il 31 dicembre 2024, termine previsto in contratto. La verifica complessiva di conformità del servizio affidato alla Soc. SarLand s.r.l. è ormai conclusa, e a breve sarà comunicato alle amministrazioni comunali interessate l’avviato il procedimento amministrativo per l’accertamento formale. L’unico procedimento già avviato a fine del 2024 e tuttora in corso, è quello per il riesame dell’accertamento usi civici del Comune di Villacidro”.

Inoltre, “sono ora 198 i comuni dotati del Regolamento di gestione degli usi civici approvato ai sensi dell’art. 12 della L.R. n. 12/1994, e per altri 6 è in corso l’istruttoria, mentre i comuni sinora dotati del Piano di Valorizzazione e recupero delle terre civiche approvato ai sensi dell’art. 10 della stessa L.R. sono 64, e per 14 è attualmente in corso l’istruttoria. Risulta inoltre che, sia per i Regolamenti sia per i Piani di Valorizzazione, molti comuni stanno provvedendo alla loro predisposizione per la successiva approvazione da parte dei Consigli Comunali e conseguente trasmissione alla Direzione Generale dell’Agricoltura per il parere di competenza”.

Il GrIG non può che esprimere grande soddisfazione per vedere i concreti risultati in Sardegna della propria campagna per la difesa e la buona gestione delle terre collettive che da anni conduce in tutta Italia.

Che cosa sono gli usi civici?

Come noto, i terreni a uso civico e i demani civici (legge n. 1766/1927 e s.m.i., legge n. 168/2017, regio decreto n. 332/1928 e s.m.i.) costituiscono un patrimonio di grandissimo rilievo per le Collettività locali, sia sotto il profilo economico-sociale che per gli aspetti di salvaguardia ambientale (valore riconosciuto sistematicamente in giurisprudenza).

I diritti di uso civico sono inalienabili, indivisibili, inusucapibili e imprescrittibili (artt. 3, comma 3°, della legge n. 168/2017 e 2, 9, 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.). I demani civici sono tutelati ex lege con il vincolo paesaggistico (art. 142, comma 1°, lettera h, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).  Ogni atto di disposizione che comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto a particolari condizioni, previa autorizzazione regionale e verso corrispettivo di un indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e destinato a opere permanenti di interesse pubblico generale (artt. 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.).

La nuova norma per una migliore gestione dei demani civici.

Su proposta dell’on. Alberto Manca (M5S), è stato approvato l’art. 63 bis della legge n. 108 del 29 luglio 2021 di conversione con modificazioni e integrazioni del decreto-legge n. 77/2021, il c.d. decreto governance PNRR) consente alle Regioni e Province autonome di legiferare sul trasferimento dei diritti di uso civico (o la permuta) da terreni ormai irrimediabilmente compromessi (es. perché edificati) ad aree provenienti dal patrimonio comunale o regionale di valore ambientale (es. boschi, coste, zone umide, ecc.).

Così verrebbe preservato il capitale ambientale della collettività e, contemporaneamente, verrebbe offerta una soluzione per le tante famiglie incolpevoli che hanno magari realizzato la propria casa su aree a uso civico.

Legge n. 108 del 29 luglio 2021

– omissis –

art. 63  bis

Modifiche all’articolo 3 della legge 20 novembre 2017, n. 168, in materia di trasferimenti di diritti di uso civico e permute aventi a oggetto terreni a uso civico

1.All’articolo 3 della legge 20 novembre 2017, n. 168, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:

«8 -bis. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare trasferimenti di diritti di uso civico e permute aventi a oggetto terreni a uso civico appartenenti al demanio civico in caso di accertata e irreversibile trasformazione, a condizione che i predetti terreni:

a) abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale di terreni agrari, boschivi o pascolativi per oggettiva trasformazione prima della data di entrata in vigore della legge 8 agosto 1985, n. 431, e le eventuali opere realizzate siano state autorizzate dall’amministrazione comunale;

b) siano stati utilizzati in conformità ai vigenti strumenti di pianificazione urbanistica;

c) non siano stati trasformati in assenza dell’autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa.

8 -ter  I trasferimenti di diritti di uso civico e le permute di cui al comma 8 -bis hanno a oggetto terreni di superficie e valore ambientale equivalenti che appartengono al patrimonio disponibile dei comuni, delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. I trasferimenti dei diritti e le permute comportano la demanializzazione dei terreni di cui al periodo precedente e a essi si applica l’articolo 142, comma 1, lettera h) , del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

8 -quater. I terreni dai quali sono trasferiti i diritti di uso civico ai sensi di quanto disposto dai commi 8 -bis e 8 -ter sono sdemanializzati e su di essi è mantenuto il vincolo paesaggistico».

Dall’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

La Regione autonoma della Sardegna e la Regione Piemonte (art. 77 della legge regionale Piemonte n. 3/2003 e D.P.G.R. Piemonte n. 7/R del 2003; F.A.Q.) sono state le prime ad aver predisposto una normativa finalizzata ai trasferimenti dei diritti di uso civico.

La disciplina attuativa in Sardegna.

Con la deliberazione del 10 dicembre 2021, n. 48/15 la Giunta regionale sarda ha approvato lo specifico “Atto di indirizzo interpretativo e applicativo per la gestione dei procedimenti amministrativi relativi agli usi civici di cui alla L.R. n. 12/1994, alla L. n. 1766/1927 e alla L. n. 168/2017” anche in attuazione delle disposizioni nazionali in materia di usi civici, comprese quelle sul trasferimento dei diritti di uso civico.

Successivamente sono stati approvati il decreto assessoriale n. 2539 DecA/50 dell’1 agosto 2022 – Aggiornamento delle direttive operative per lo svolgimento dei procedimenti amministrativi in materia di usi civici con il suo Allegato al decreto assessoriale n. 2539 DecA/50 dell’1 agosto 2022 e il decreto assessoriale n. 125 DecA/1 del 16 gennaio 2023 – Aggiornamento delle direttive operative in materia di mutamento di destinazione funzionale alla stipula di convenzioni tra i Comuni e l’Agenzia Forestas.

I vari procedimenti di competenza regionale in materia sono stati raccolti in un unico atto d’indirizzo, dalle procedure di accertamento all’inventario generale, dal recupero dei terreni illegittimamente occupati ai piani di valorizzazione, dai regolamenti comunali di gestione agli atti di disposizione dei terreni a uso civico, dalle competenze sulla vigilanza alle legittimazioni, ai trasferimenti dei diritti di uso civico, alle permute.

Ora, come i primi provvedimenti regionali di autorizzazione al trasferimento di diritti di uso civico testimoniano, molte vicende di riordino dei demani civici potranno essere finalmente affrontate e risolte concretamente con beneficio per le collettività locali, l’ambiente e i cittadini, a iniziare – se le rispettive amministrazioni comunali avessero un sussulto di buon senso – da Orosei e da Villasimius.

La situazione dei demani civici in Sardegna.

Anche in Sardegna, dopo troppi anni di cattiva gestione, di lassismo e di abusi, il futuro dei diritti di uso civico appare migliore.

Dopo parecchi anni di lavoro e – nel piccolo – tante azioni legali e di sensibilizzazione da parte del GrIG, sta giungendo a positiva conclusione l’operazione di accertamento dei demani civici presenti nel territorio isolano da parte dell’Agenzia Argea Sardegna, già delegata in materia dalla Regione autonoma della Sardegna, e poi dalla Direzione generale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale.

E’ stato così finalmente reso nuovamente consultabile l’Inventario regionale delle Terre civiche, il documento fondamentale, di natura ricognitiva, per la conoscibilità dei terreni appartenenti ai demani civici in Sardegna.

Secondo quanto oggetto di provvedimenti di accertamento, risultano terreni a uso civico in 340 Comuni sui 369 su cui sono state condotte le operazioni. I Comuni sardi sono 377: mancano ancora le attività di accertamento su 7 Comuni, nei quali si stima, comunque, la presenza di terre collettive.

In 30 Comuni, al termine delle operazioni, non sono risultati terreni a uso civico.

Complessivamente (considerando anche gli ultimi 7 Comuni dove devono esser svolte le operazioni di accertamento, ma dove se ne stima la presenza), dovrebbero essere 348 su 377 i Comuni dove sono presenti i demani civici, ben il 92% dei Comuni sardi.

Sono stati, inoltre, verificati e aggiornati i dati (estensione, catasto, ecc.) relativi ai 340 demani civici accertati (luglio 2021).

L’estensione complessiva delle terre collettive finora accertate è di circa 303.676 ettari, pari al 12,62% dell’Isola.

L’Istituto Nazionale di Economia Agraria stimava (1947) la presenza di 314.814 ettari di terreni a uso civico in Sardegna.

Tasti dolenti rimangono talune incomprensibili scelte gestionali, come quella recente inerente il reiterato ampliamento della discarica di rifiuti speciali non pericolosi di Su Siccesu – S’Arenaxiu, a Serdiana, che occupa illecitamente ben 46 ettari del locale demanio civico (individuazione con determinazione ARGEA n. 7321 del 17 dicembre 2018) in seguito a due procedimenti di valutazione d’impatto ambientale conclusi positivamente (deliberazione Giunta regionale Sardegna n. 19/24 del 23 giugno 2019 e deliberazione Giunta regionale n. 21/27 del 17 aprile 2025), di cui solo il secondo ha previsto la sospensione decennale dei diritti di uso civico, affermando che “al termine della vita utile dell’attività le aree dovranno essere restituite alla condizione di naturalità ed alla destinazione agro-silvo pastorale, in conformità alle previsioni del piano di ripristino ambientale approvato dagli enti competenti in materia”, quando è pacifico e palese che una qualsiasi discarica controllata mai e poi mai potrà ritornare fruibile come pascolo o terreno agricolo per la collettività.

L’unica soluzione sensata sarebbe la procedura di trasferimento dei diritti di uso civico, vista l’irreversibile trasformazione avviata fin dal 1984.

Correttamente, invece, era stata assunta la decisione di inibire la realizzazione di una discarica in una cava dismessa sul Monte Arci, in un’area di grande valore ambientale rientrante nel demanio civico di Morgongiori (2019).

Tuttora preoccupante è la problematica del recupero dei terreni a uso civico illegittimamente occupati, migliaia di ettari attendono il recupero alla fruizione collettiva.

A Carloforte ben 48 ettari illegittimamente occupati sono stati recuperati in via bonaria al demanio civico nel 2018, ma – a quanto pare – l’esempio virtuoso non è stato seguito.

I rispettivi Comuni e la Regione autonoma della Sardegna (in via sostitutiva) sono competenti per le azioni di recupero (art. 22 della legge regionale Sardegna n. 12/1994 e s.m.i.),  che cosa si aspetta?

Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)

(foto per conto GrIG, J.I., S.D., archivio GrIG)