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I camion-bar devono sottostare alle indicazioni per la tutela storico-culturale.


Roma, Piazza di Spagna, La Barcaccia

Roma, Piazza di Spagna, La Barcaccia

Incredibile, ma vero.

Anche i camion-bar, talvolta veri e propri T.I.R.-bar, devono adeguarsi per il loro posizionamento alle autorizzazioni e prescrizioni dei competenti Uffici comunali.

E’ quanto stabilito dal T.A.R. Lazio, con la sentenza Sez. II ter, 22 marzo 2016, n. 3536, che ha respinto un ricorso presentato da esponenti della famiglia Tredicine, che di fatto ne monopolizza il mercato nel centro storico di Roma[1], avverso i provvedimenti di Roma Capitale che hanno ridisegnato i siti di sosta per camion-bar nel corso del 2014, eliminandoli dal paesaggio urbano del Colosseo, dei Fori Imperiali, del Pantheon, di Piazza di Spagna.

I Giudici amministrativi romani di primo grado hanno ricordato che il delicato rapporto tra protezione dell’ambiente cittadino con caratteri di rilevanza storico, artistica, culturale ed ambientale e la disciplina della libertà di iniziativa economica è stato oggetto di una copiosa giurisprudenza secondo la quale, nonostante la costante riduzione normativa dei limiti ai quali assoggettare la seconda, residua ancora uno specifico potere della P.A. di individuare su base territoriale ambiti e forme di protezione dell’ambiente urbano che si sostanzino in una interdizione – qualitativa o quantitativa – allo svolgimento di attività commerciali alle condizioni di legge”, come da giurisprudenza costante in materia (vds. Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2014, n. 3802; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II ter, 13 agosto 2015, n. 10802).

Un po’ di decenza per i centri storici del nostro Bel Paese.

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

 

Roma, Piazza Navona

Roma, Piazza Navona

 

dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 3 maggio 2016

TAR Lazio (RM) Sez. II-ter n. 3536 del 22 marzo 2016

Beni Culturali. Collocazione camion-bar in zone storico artistiche.

Il delicato rapporto tra protezione dell’ambiente cittadino con caratteri di rilevanza storico, artistica, culturale ed ambientale e la disciplina della libertà di iniziativa economica è stato oggetto di una copiosa giurisprudenza secondo la quale, nonostante la costante riduzione normativa dei limiti ai quali assoggettare la seconda, residua ancora uno specifico potere della P.A. di individuare su base territoriale ambiti e forme di protezione dell’ambiente urbano che si sostanzino in una interdizione – qualitativa o quantitativa – allo svolgimento di attività commerciali alle condizioni di legge.

Roma, Castel S. Angelo, vista sui tetti

Roma, Castel S. Angelo, vista sui tetti

 

03536/2016 REG.PROV.COLL.

16057/2014 REG.RIC.

Stemma Repubblica Italiana

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16057 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Dino Tredicine, Tania Donatella Tredicine, Anna Maria Cirulli, rappresentato e difeso dagli avv. Gianfranco Di Meglio, Alessandro Castellana, Antonio Fabbricatore, Francesco Saverio Marini, con domicilio eletto presso Gianfranco Di Meglio in Roma, Via Innocenzo XI, 8;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandro Rizzo, Rodolfo Murra, con domicilio eletto presso Alessandro Rizzo in Roma, Via Tempio di Giove;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Regione Lazio, rappresentato e difeso dall’avv. Teresa Chieppa, con domicilio eletto presso Teresa Chieppa in Roma, Via Marcantonio Colonna, 27;

e con l’intervento di

ad opponendum:

Codacons, in persona del suo Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, con domicilio eletto presso Uff.Legale Naz.le Codacons in Roma, v.le Mazzini, 73;

per l’annullamento

della Deliberazione della Giunta Capitolina n. 233 del 30/7/2014 con cui si prende atto “delle determinazioni del Tavolo Tecnico del Decoro istituito ai sensi della delibera G.C. n. 96 del 9/4/2014 ed approvazione del relativo schema di accordo interistituzionale tra Roma Capitale ed il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in uno agli atti presupposti e connessi, tra cui segnatamente: Direttiva del MIBACT del 10/10/2012, pubblicata sulla G.U. n. 262 del 9/11/2012, concernente l’esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, finalizzata ad “impartire disposizioni agli Uffici al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale”; Decreto del MIBACT del 17/9/2013 con cui è stata decretata la tutela diretta del complesso urbano denominato “Tridente del Centro Storico” sito in Roma; deliberazione di Giunta Capitolina n. 96 del 9/4/2014 con cui è stato approvato l’accordo di collaborazione interistituzionale tra le Pubbliche Amministrazioni ai sensi dell’art. 5 L. 241/90 per l’istituzione di un Tavolo Tecnico per il Decoro relativo all’esercizio di attività commerciali in aree pubbliche di particolare valore archeologico, storico artistico e paesaggistico, nonché alla definizione di linee di indirizzo comuni a tutela del patrimonio culturale e del decoro della città di Roma; Accordo sottoscritto dal MIBACT – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio e Roma Capitale in data 9/5/2014, relativamente all’ambito territoriale n. 1 (Area archeologica centrale – Circo Massimo – Tridente) e n. 2 (Piazza Navona – Piazza della Rotonda / Pantheon); Determinazione Dirigenziale n. 1927 del 17/9/2014 emessa congiuntamente dal Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive – Formazione e Lavoro di Roma Capitale e dal Municipio Roma I Centro, relativa alla rilocalizzazione temporanea dei posteggi commerciali siti nelle aree individuate dalla Deliberazione di G.C. n. 233/2014

Con motivi aggiunti:

– della Determinazione Dirigenziale n. 1828 del 16/6/2015 emessa dal Municipio Roma I Centro con cui si provvede alla rilocalizzazione temporanea dei posteggi commerciali ascrivibili alla tipologia “posteggi isolati fissi” e “posteggi cd. anomali” siti nelle aree individuate dalla Deliberazione di Giunta Capitolina n. 233/2014, a conclusione del procedimento avviato con D.D. n. 1927/2014, in uno agli atti presupposti e connessi, tra cui segnatamente la Conferenza di Servizi del 9/3/2015 e le decisioni ivi assunte.

Con II motivi aggiunti:

della Determinazione Dirigenziale nr. 1828 del 16.6.2015, sotto ulteriori profili; della Delibera della Giunta Regionale Lazio n. 365 del 21 luglio 2015, recante “Approvazione schema di protocollo di intesa tra la Regione Lazio, il Ministero dei beni e delle Attività culturali e Roma Capitale, avente ad oggetto l’espressione della formale intesa interistituzionale in conformità al principio di leale collaborazione nella fase attuativa delle disposizioni di cui all’art. 52 del dlgs. N. 42/2004” come pure del relativo atto sottoscritto dalla Giunta Regionale del Lazio, dal MIBAC e da Roma Capitale il 21 luglio 2015 ed ogni atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2016 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono tutti operatori su aree pubbliche con concessione di posteggio fisso assegnato in ambito del centro storico di Roma, all’interno del c.d. Tridente, risalenti anche ad oltre sessant’anni.

La difesa delle parti ricorrenti si sofferma analiticamente su ciascuno dei titoli posseduti dai ricorrenti.

Segnatamente:

A) il Sig. Tredicine Dino è titolare di autorizzazione e concessionario del posteggio sito in Via Belsiana fronte civico 67, quale avente causa da Franceschelli Pierina Maria e questi da Pizzolorusso Santina, ed opera nelle zone del Centro Storico di Roma da quasi un secolo, da sempre autorizzato per dette zone. Inizialmente autorizzato per il Centro Storico, successivamente per la Zona di Roma a seguito dell’istituzione della Rotazione Unica con Deliberazione del C.C. di Roma n. 4335/75. A seguito della trasformazione dei posteggi a rotazione della citata Rotazione Unica – Zona di Roma in posteggi fissi attuata con Deliberazione di Consiglio Municipale n. 52/92, il sottoscritto veniva autorizzato alla vendita per il posteggio di Via Frattina angolo Via del Corso, munito di tutti i necessari pareri delle Soprintendenze Statale e Comunale. Tale sito veniva ribadito dalla successiva Deliberazione del Consiglio Municipale n. 83/93, con definitiva autorizzazione per mq. 4,48 oltre ml 3 di aggetti. Anche in tale occasione il suddetto posteggio veniva fornito dei favorevoli pareri delle competenti Soprintendenze. Recentemente, nel 2003, a seguito di problemi legati alla sicurezza pubblica, il suddetto posteggio veniva definitivamente trasferito in Via Belsiana fronte civico 67, per un’occupazione di soli mq. 2,09, munito di tutti i pareri delle competenti Autorità: Soprintendenza per i Beni Ambientali ed Architettonici del Lazio, Soprintendenza Comunale di Roma, Ufficio Città Storica di Roma, Comando I Gruppo Via Montecatini, VIII Dipartimento, Municipio I, resi nelle Conferenze di Servizi del 3/2/2003 e del 7/2/2003.

B) La Sig.ra Tredicine Tania Donatella è titolare di autorizzazione amministrativa su aree pubbliche con posteggio attualmente assegnato in Via Mario de’ Fiori angolo Via Borgognona, quale avente causa da Stigliano Giuseppina, operante da alcuni decenni in Via Mario de’ Fiori angolo Via Borgognona, postazione concessa in virtù di tutti i pareri delle competenti Soprintendenze ed Uffici comunali. Ha da sempre esercitato in ossequio al titolo concessorio, rispettando la tipologia di vendita, l’ampiezza della concessione e la struttura del banco a scala.

C) La Sig.ra Cirulli Anna Maria è titolare di autorizzazione amministrativa su aree pubbliche con posteggio attualmente assegnato in Piazza di Spagna lato giardini, quale avente causa da Dall’Oco Francesca e questi da Rega Barbara (e questi da altro operatore autorizzato sin dalla fine dell’800, primi del ‘900), esercente da un centinaio d’anni in Piazza di Spagna sulla Scalinata di Trinità de’ Monti. A seguito dei lavori di ristrutturazione della Scalinata di Trinità de’ Monti, il suddetto posteggio veniva trasferito d’ufficio in Piazza di Spagna lato giardini a ridosso dell’aiuola per un’occupazione di soli mq. 1,80 con banco a scala per la vendita di fiori. Dopo la riapertura della Scalinata, vista la difficoltà di riposizionamento del banco compatibilmente con le vigenti prescrizioni di salvaguardia del monumento, la medesima Sig.ra Dall’Oco chiedeva il definitivo spostamento in Piazza di Spagna a ridosso dell’aiuola, munito di formale favorevole parere della Soprintendenza Archeologica e dei Beni Ambientali del Comune di Roma espresso con nota del 3/9/1996 con la quale segnatamente “considerate valide le motivazioni addotte dall’esercente circa la difficoltà di svolgere l’attività commerciale compatibilmente con le prescrizioni vigenti per la salvaguardia del monumento e ritenendo prioritaria la salvaguardia di una attività commerciale la cui presenza è testimonianza caratteristica della storia del sito, esprime per quanto di competenza parere favorevole al suddetto spostamento. Si ritiene altresì possibile l’ampliamento a mq. 3 dell’O.S.P. a condizione che la tipologia della struttura resti invariata”.

D) La medesima Sig.ra Cirulli Anna Maria è anche titolare di autorizzazione amministrativa su aree pubbliche con posteggio attualmente assegnato in Largo dei Lombardi altezza civico 23, quale avente causa da Ferreri Luciana, ed operava da alcuni decenni in Via della Croce nel tratto compreso tra Via Belsiana e Via del Corso. Nel 1999, a seguito di problemi legati alla sicurezza pubblica, sollecitato da nota dei Vigili del Fuoco, il suddetto posteggio veniva trasferito in Largo dei Lombardi altezza civico 23 per un’occupazione di soli mq. 1,60, successivamente ampliata a mq. 4,60. Tale posteggio veniva assegnato d’ufficio a seguito di apposita Conferenza di Servizi del 2/6/1999 ove venivano espressi e concessi i pareri delle competenti Soprintendenza Comunale di Roma, Ufficio O.S.P., Comando I Gruppo Via Montecatini. Tale posteggio e la definitiva entità dell’occupazione del demanio pubblico venivano concessi a seguito di disposizione dell’Amministrazione Comunale di cui alla nota del Dirigente del Dipartimento VIII del 13/6/2001 prot. n. QH/13960, in accoglimento della quale la sottoscritta rinunziava all’impugnazione pendente dinanzi al TAR del Lazio avverso il disposto trasferimento d’ufficio e l’Amministrazione comunale, in accoglimento della istanza di ampliamento di OSP, concedeva un’occupazione corrispondente a quella attuale.

Il Ministro per i Beni e le Attività Culturali con Direttiva del 10/10/2012, pubblicata sulla G.U. n. 262 del 9/11/2012, concernente l’esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, finalizzata ad “impartire disposizioni agli Uffici al fine di contrastare l’esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale”.

Tale decreto è stato impugnato di fronte al TAR del Lazio con ricorso iscritto al n. RG 6449/2013, tuttora pendente .

In attuazione di siffatta Direttiva, il medesimo MIBACT – Direzione Regionale del Lazio, con Decreto del 17/9/2013 ha statuito che “il complesso urbano denominato Tridente del Cento Storico, sito in Roma è di interesse storico artistico ai sensi dell’art. 10, comma 4, lett. g) del D.Lgs. 22/1/2004 n. 42 e conseguentemente sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto decreto legislativo”, con conseguente prescrizione di escludere dall’ambito territoriale del Tridente “tutte le forme d’uso del suolo pubblico a fini commerciali con il posizionamento di strutture stabili e/o precarie di varia natura e/o tipologia”.

Con Deliberazione di Giunta Capitolina n. 96, assunta nella seduta del 9/4/2014, è stato approvato lo schema di Accordo di collaborazione tra l’Ente Roma Capitale – Dipartimento Sviluppo Economico Attività Produttive Formazione Lavoro ed il Ministero dei Beni ed Attività Culturali e del Turismo – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio, per “l’istituzione di un Tavolo Tecnico per il Decoro ai fini della: individuazione delle aree pubbliche aventi particolare valore architettonico, archeologico, storico-artistico e paesaggistico nelle quali, sulla base della vigente normativa, non può ritenersi assentibile l’esercizio del commercio, ovvero lo stesso sia da subordinare a specifiche condizioni; definizione di linee di indirizzo comuni a tutela del patrimonio culturale e del decoro della Città di Roma”.

Con Accordo ex art. 15 L. 241/90, sottoscritto il 9/5/2014 tra il MIBACT – Direzione Regionale per i Beni Culturale e Paesaggistici del Lazio e Roma Capitale, sono state individuate le postazioni commerciali su aree pubbliche nell’ambito territoriale 1) (area archeologica centrale – Circo Massimo – Tridente) e 2) (Piazza Navona – Piazza della Rotonda / Pantheon) di cui al D.Lgs. 42/2004, ritenute compatibili ai sensi della Direttiva del 10/10/2012 e dell’art. 52 del D.Lgs. 42/2004 e del Decreto del MIBACT del 17/9/2013; sono state previste le prescrizioni di natura tecnica e territoriale relative alle tipologie commerciali dichiarate compatibili; è stata prevista la rilocalizzazione delle postazioni commerciali su aree pubbliche ritenute incompatibili nell’ambito della dette aree territoriali n.1) e 2).

Con successiva Deliberazione n. 233 del 30/7/2014 la Giunta Capitolina: ha preso atto delle determinazioni del Tavolo Tecnico per il Decoro, sopra menzionato, assunte relativamente agli ambiti territoriali 1) e 2); ha approvato lo schema di accordo tra Roma Capitale e MIBACT per la formalizzazione delle determinazioni di cui sopra, autorizzando il Direttore del Dipartimento Sviluppo Economico alla sottoscrizione degli atti; ha dato mandato al Direttore del Dipartimento Sviluppo Economico ed al Direttore del Municipio competente ad avviare, in accordo con il Gabinetto del Sindaco, i procedimenti relativi alla rilocalizzazione temporanea delle attività commerciali risultate incompatibili.

In esecuzione dei succitati provvedimenti della Giunta Capitolina, il Direttore Amministrativo del Municipio Roma Centro ed il Dirigente della U.O. Attività Commerciali su Aree Pubbliche, Strutture Annonarie, Mercati del Dipartimento Sviluppo Economico di Roma Capitale hanno emesso congiuntamente la Determinazione Dirigenziale n. 1927 del 17/9/2014 con cui di fatto comunicano l’avvio del procedimento di rilocalizzazione temporanea dei posteggi commerciali siti nelle aree individuate nella Delib. di G.C. n. 233/2014.

Tali provvedimenti da ultimo menzionati, anche quali atti presupposti e connessi ai provvedimenti deliberati dalla Giunta Capitolina, in quanto direttamente lesivi degli interessi legittimi degli odierni ricorrenti, vengono impugnati con il presente ricorso per i seguenti motivi : (I) violazione di legge (l. 241/90, artt. 7,8 e 10; art. 97 Cost.), per mancato avviso di avvio del procedimento agli interessati e violazione delle loro garanzie di partecipazione; (II) violazione del principio del legittimo affidamento, essendo i ricorrenti titolari di regolari autorizzazioni amministrative risalenti ai primi anni del XX secolo; (III) Manifesta non infondatezza della questione di legittimità costituzionale della Direttiva del 10.10.2012 del Ministro per i Beni e le Attività Culturali, concernente l’esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale, dell’art. 52, comma 1-bis, D.Lgs n. 42 del 22.01.2004, del conseguente Decreto MIBACT della Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio del 17.09.2013 e dei successivi Accordo interistituzionale tra MIBACT Direzione Regionale Lazio e Roma Capitale del 9/5/2014 e successivi atti, in relazione agli artt. 46, commi 4 e 5, 52, comma 1, D.Lgs n. 42 del 22.01.2004, art. 2, commi 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9, art. 4, comma 1, art. 8, comma 1, e art. 9, commi 1, 2, 4, 5, 6 e 7, D.Lgs. n. 281/1997 in violazione degli artt. 87 e 117 Cost.; (IV) incompetenza della Giunta Capitolina nell’emanazione dei provvedimenti impugnati e violazione di legge (artt. 42 e 39 del TUEL 267/2000); (V) incompetenza – eccesso di potere per travisamento di fatto, difetto o carenza di istruttoria e di motivazione – violazione di legge (art. 42, comma 2, TUEL); (VI) eccesso di potere per genericità, difetto o carenza di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento; (VII) violazione di legge – eccesso di potere – per illogicità, difetto di istruttoria e motivazione in ordine all’adozione di provvedimenti temporanei, sviamento di potere; (VIII) violazione di legge (art. 44, comma 3-bis, LR Lazio n. 33/99) – eccesso di potere per difetto del presupposto, travisamento di fatto, illogicità, manifesta ingiustizia, motivazione incongrua, disparità di trattamento, perplessità; (IX) violazione di legge (artt. 4-bis e 4-quater della Deliberazione Cons. Comunale di Roma n. 119/2005, così come modificata sia dalla Delib. C.C. n. 75/2010 e sia dalla recente Delib. A.C. n. 39/2014) posto che la dislocazione dei posteggi nelle nuove aree incide su zone di sosta tariffata.

Con successivi motivi aggiunti, le parti ricorrenti hanno impugnato la – della Determinazione Dirigenziale n. 1828 del 16/6/2015 emessa dal Municipio Roma I Centro con cui si provvede alla rilocalizzazione temporanea dei posteggi commerciali ascrivibili alla tipologia “posteggi isolati fissi” e “posteggi cd. anomali” siti nelle aree individuate dalla Deliberazione di Giunta Capitolina n. 233/2014, a conclusione del procedimento avviato con D.D. n. 1927/2014, in uno agli atti presupposti e connessi, tra cui segnatamente la Conferenza di Servizi del 9/3/2015 e le decisioni ivi assunte.

Ne censurano l’illegittimità in via derivata e per vizi propri, relativi all’eccesso di potere ed al difetto dei presupposti sotto molteplici profili, in particolare per carenza d’istruttoria e difetto di motivazione in relazione alle diverse proposte presentate relativamente all’individuazione di siti alternativi.

In particolare, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto l’Amministrazione avrebbe omesso di effettuare qualsivoglia valutazione e conseguente motivazione, in ordine alle proposte alternative presentate dai ricorrenti, anche ai sensi della L. 241/90 e della L.R. Lazio n. 33/99, che impongono all’amministrazione stessa di valutare, motivare e decidere circa le istanze presentate dagli interessati, che hanno una incidenza concreta nell’ambito applicativo del provvedimento in contestazione.

Invero i ricorrenti hanno presentato dapprima in data 23/3/2015 una prima proposta alternativa, al fine di evitare il paventato spostamento, redatta dall’Arch. M.C. Brenciaglia, proponendo la collocazione delle soste oggetto del trasferimento imposto dall’amministrazione su siti alternativi ben individuati dai ricorrenti in maniera analitica per ognuna delle soste interessate. Tali formulate proposte erano supportate da adeguato contributo tecnico in ordine alla compatibilità delle aree indicate in quanto il sito individuato teneva conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale assicurando il decoro dei complessi monumentali esistenti.

Nel silenzio dell’Amministrazione, i ricorrenti presentavano in data 8/6/2015 una integrazione alla precedente proposta del 23/3/2015, proponendo ulteriori siti alternativi nonché la previsione di riduzione dell’area in concessione ed esercizio con mezzo di ridotte dimensioni, essendo addirittura disponibili a modificare la struttura di vendita a propri oneri e spese nonostante gli attuali mezzi abbiano dimensioni imposte dall’amministrazione.

Si sono costituite le Amministrazioni intimate che resistono al ricorso ed ai motivi aggiunti di cui chiedono il rigetto.

Alla pubblica udienza del 23 febbraio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nell’odierno gravame le parti ricorrenti si dolgono dell’illegittimità dei provvedimenti che hanno disposto la rilocalizzazione temporanea delle loro attività.

Contestano la legittimità dei provvedimenti con censure che sono sussumibili entro un duplice profilo, ovvero l’uno in relazione alla scelta dell’Amministrazione di rilocalizzare l’attività (che sarebbe illegittima in quanto, sostanzialmente, si afferma che le attività dei ricorrenti sarebbero non incompatibili con i luoghi oggetto di protezione, avendo riguardo sia alla loro natura che alla loro risalenza nel tempo), sia in relazione al luogo prescelto come area di destinazione della nuova concessione OSP che è stata disposta dalla P.A. (che sarebbe non equivalente a quella d’origine e non idonea sotto diversi aspetti ad ospitare le attività delocalizzate).

Più precisamente, secondo le ragioni del gravame non sussisterebbero i presupposti per disporre la rilocalizzazione, non essendo stato completato il lavoro preparatorio del tavolo tecnico (fermatosi alle sole zone centrali di Roma di cui si è dato cenno nelle premesse narrative e non essendosi pronunciato sulle altre direttive impartite dall’accordo ex art. 15 della l. 241/90 tra Roma Capitale e MIBAC), non essendo stati approvati conseguentemente i piani del commercio che sarebbero gli strumenti appropriati per risolvere i problemi di compatibilità tra le esigenze di protezione del patrimonio storico, artistico e culturale di Roma Capitale e quelle di esercizio delle attività degli esercenti; nonché sussistendo gravi perplessità in ordine alla idoneità della zona prescelta per la delocalizzazione in ordine alla compensazione economica delle attività spostate, sotto diversi profili.

Parte ricorrente contesta, inoltre, la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, con ogni conseguenza in ordine all’istruttoria ed alla motivazione dei provvedimenti.

La fattispecie e le censure dedotte sono analoghe ad altri casi recentemente già esaminati dal Collegio (ex plurimis, v. sentenza nr. 13709/2015 del 3.12.2015), così che è possibile la definizione del giudizio in forma succinta con richiamo al precedente, con sole alcune precisazioni che si impongono in relazione alle deduzioni che la difesa della parte ricorrente ha rivolto ai precedenti della Sezione al fine di ottenerne un motivato riesame, i cui presupposti però non si ravvisano.

Secondo tale impostazione, anche nell’odierno giudizio il Collegio esaminerà le censure secondo l’ordine logico pregiudiziale che è loro proprio, raggruppandole secondo le tematiche proposte, con alcuni rilievi preliminari che è opportuno anteporre, avendo una portata generale che è comune e sottesa a numerose tra le censure dedotte.

In tal senso si osserva quanto segue:

a) l’atto puntuale ed individuale, immediatamente lesivo per i ricorrenti, è la D.D. n. n. 1828 del 16/6/2015, che dispone la rilocalizzazione temporanea dell’attività; gli altri provvedimenti impugnati, elencati nell’epigrafe e variamente richiamati in parte narrativa, hanno un valore generale (quanto al tavolo del decoro ed ai relativi accordi) ed istruttorio (laddove si occupano dell’esame delle osservazioni variamente proposte nel procedimento da parte degli interessati) e dunque possono essere impugnati unitamente all’atto conclusivo del procedimento;

b)alcun rilievo possiede la circostanza che l’attività delle parti ricorrenti sia stata collocata nell’area oggi ritenuta incompatibile, da lungo tempo e con pareri favorevoli degli uffici preposti, quindi con implicita o esplicita valutazione di compatibilità con l’ambiente urbano circostante, perché le scelte dell’Amministrazione che oggi vengono contestate si sono succedute all’esito di una più generale attività di revisione delle posizioni esistenti, motivata da esigenze di interesse pubblico di nuovo apprezzamento e frutto di una complessa fase di confronto tra le P.A. variamente interessate.

La precedente valutazione di compatibilità del manufatto e dell’attività dei ricorrenti con l’ambiente urbano era, invero, presupposto del legittimo titolo in forza del quale la stessa parte ricorrente ha sempre esercitato; ma, all’evidenza, ciò di cui si discute nell’odierna controversia è proprio la condizione di legittimità o meno della delocalizzazione temporanea dell’attività, il cui titolo legittimo non comporta un diritto assoluto ed incondizionato di insistenza nel medesimo luogo, attesa la natura del titolo stesso, esposto fisiologicamente a motivate revisioni dell’interesse pubblico (ai sensi dell’art. 9 e dell’art. 10, del regolamento OSP in vigore, sono previste articolate possibilità di riesame della concessione di occupazione di suolo pubblico, nel rispetto delle norme generali sull’azione amministrativa; vedasi, di recente, TAR Lazio, Roma, II ter, nr.10797/2015 dell’11 agosto 2015).

Possono essere adesso più chiaramente trattate le censure dedotte nell’odierno giudizio, tra le quali va data precedenza a quelle variamente proposte in ordine alla violazione dell’art. 52 del codice dei beni culturali che, investendo l’esercizio del potere alla sua radice, possiedono carattere pregiudiziale.

Su tale censura le difese delle parti ricorrenti si sono particolarmente soffermate; e ciò non solo negli scritti difensivi, ma soprattutto durante la pubblica udienza di discussione dell’odierno ricorso laddove in relazione alla richiesta di una motivata rimeditazione dell’orientamento della Sezione.

Tuttavia, nonostante le prospettate motivazioni che la difesa delle parti ricorrenti ha profuso in ordine all’efficacia della decisione della Corte Costituzionale che ha inciso sulla disposizione in esame, sulla quale si tornerà oltre, l’orientamento già espresso merita rinnovata conferma.

I) Si è ritenuto che gli atti ed i provvedimenti impugnati trovano il proprio fondamento normativo nella disposizione di cui all’art. 52 del dlgs 42/2004, il cui primo comma prevede che “con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio”.

Tale disposizione riconnette la disciplina di tutela dei beni aventi rilievo storico, artistico e culturale (che è disciplina qualificante il regime di protezione e fruizione di tali beni, costitutiva di un loro speciale “status” di conformazione delle attività di conservazione, manutenzione, destinazione e disposizione), con quella – di ordine commerciale – che presiede la regolazione delle attività di libera iniziativa economica, per quanto qui interessa, su area pubblica.

Nel caso di specie, per il Collegio è dirimente la circostanza che, in concreto, l’esercizio di tale potere è stato svolto in accordo tra le amministrazioni interessate, che hanno posto in essere un procedimento condiviso, nelle forme ed agli effetti di cui all’art. 15 della l. 241/90, all’interno del quale sono stati rappresentati gli interessi pubblici alla cui cura sono preposte le stesse Amministrazioni procedenti.

Ia) Va adeguatamente evidenziato che il delicato rapporto tra protezione dell’ambiente cittadino con caratteri di rilevanza storico, artistica, culturale ed ambientale e la disciplina della libertà di iniziativa economica è stato oggetto di una copiosa giurisprudenza secondo la quale, nonostante la costante riduzione normativa dei limiti ai quali assoggettare la seconda, residua ancora uno specifico potere della P.A. di individuare su base territoriale ambiti e forme di protezione dell’ambiente urbano che si sostanzino in una interdizione – qualitativa o quantitativa – allo svolgimento di attività commerciali alle condizioni di legge (sul punto, si rinvia alla sentenza del Consiglio di Stato nr. 3802 del 17 luglio 2014, in ordine al rapporto tra le esigenze di protezione di cui si è detto e le diverse e successive normative di liberalizzazione delle attività commerciali susseguitesi in ambito sia nazionale che comunitario a far tempo dal DL n. 223/2006, con riferimento alla direttiva 2006/123/CE, al decreto legislativo nr. 59/2010, fino ai più recenti decreti “Salva Italia” – D.L. 201/2011, conv. con legge n. 214/2011, e “Cresci Italia” -DL n. 1/2012, conv. con l. n. 14/2012; vedasi anche le sentenze con le quali questa Sezione si è uniformata a tale orientamento, tra le quali T.A.R. Lazio, Roma, II ter, 13 agosto 2015, nr. 10802 ai cui richiami si rinvia per ulteriori approfondimenti).

Ib) Deve ulteriormente soggiungersi che, notoriamente, la concessione OSP per l’esercizio di un’attività di tipo commerciale non costituisce un diritto soggettivo pieno e perfetto alla fruizione della superficie concessa, essendo soggetta ad una permanente regolamentazione della P.A. relativa non solo all’”an” della sua concessione, ma anche all’utilizzo dell’area e la sua revocabilità per ragioni di interesse generale, tra le quali rientra certamente anche l’esigenza di tutela del decoro dell’ambiente urbano circostante, e la sicurezza pubblica.

Tale principio, immanente nella disciplina del rapporto tra PA proprietaria del bene pubblico e titolare dell’attività privata che su tale bene insiste, implica che nel bilanciamento degli opposti interessi (quello pubblico alla fruizione collettiva ed indifferenziata, ma anche qualificata, del bene e quello privato a trarre utilità economica-imprenditoriale da un uso in regime di esclusiva del medesimo bene), non può essere trascurato il rilievo e la pregnanza del valore dei beni storici, artistici e, più in generale, urbani del contesto che giustifica un più elevato grado di comprimibilità dell’interesse legittimo degli operatori economici specie poi laddove questi ultimi abbiano avuto accesso alle relative utilità senza il discrimine di una procedura di evidenza pubblica.

In questo senso, la risalenza dei titoli degli operatori non solo non impedisce una rinnovata valutazione degli interessi pubblici, essendo il relativo potere ordinariamente connotato dall’esigenza di un permanente aggiornamento dei valori di giudizio, ma addirittura comporta che proprio per il suo regime di esclusiva e di rilievo economico (che si fonda soprattutto sul valore aggiunto che i beni pubblici di fruizione collettiva arrecano all’attività privata, che dunque gode di vantaggi esterni alla propria organizzazione d’impresa ed al relativo investimento) essa debba venire ancor più attentamente verificata circa la sua compatibilità con l’ambiente circostante e le connesse esigenze di tutela.

Ciò non implica, naturalmente, un indiscriminato potere della P.A. stessa di rimuovere situazioni fondate su legittimi titoli amministrativi a suo tempo concessi, specie in riferimento a circostanze consolidate o risalenti nel tempo come quelle degli odierni ricorrenti, dovendosi pur sempre valutare adeguatamente gli interessi pubblici sopravvenuti rispetto a quelli a suo tempo apprezzati quando il titolo veniva rilasciato.

Secondo l’impianto normativo di riferimento, tale riesame va condotto a regime in forma di pianificazione e con le necessarie garanzie (che costituiscono il limite esterno dell’esercizio del potere) di equivalenza tra le collocazioni precedente e successiva e di indennizzo, condizioni sulle quali si ritornerà oltre.

Ic) Alla luce di tali premesse, non può condividersi l’assunto della difesa di parte ricorrente secondo cui sosterrebbe la domanda di annullamento la recente pronuncia della Corte Costituzionale nr. 140/2015 nella parte in cui ha inciso sui commi 1 bis ed 1 ter dell’art. 52 cit..

Si è ritenuto che la menzionata decisione, in linea di principio, non pregiudica la possibilità di disporre la delocalizzazione di attività come quella della parte ricorrente, facendo ricorso all’esercizio di potestà discrezionali non imperniate sulle disposizioni incise.

Invero, i commi dichiarati incostituzionali costituiscono una interpolazione della norma di recente fattura (per l’effetto del D.L. 8 agosto 2013, n. 91, convertito con modificazioni dalla L. 7 ottobre 2013, n. 112 e del D.L. 31 maggio 2014, n. 83, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2014, n. 106), laddove quest’ultima, nella stesura originaria (GU n.45 del 24-2-2004 – Suppl. Ordinario n. 28) era limitata al solo primo comma.

Per effetto delle aggiunte, la fattispecie legislativa originariamente “povera” (e dunque per ciò dotata di maggiore portata precettiva e più ampi effetti costitutivi del potere in capo alla PA) si è “arricchita” di ulteriori specificazioni e limitazioni che non hanno alterato il senso originario della previsione e della natura del potere amministrativo da essa fondato, concorrendo solamente a strutturarne l’esercizio attraverso determinati adempimenti (come l’effettuazione dei procedimenti di riesame da compiersi ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, circa le autorizzazioni e le concessioni di suolo pubblico che risultino non più compatibili con le esigenze di tutela presupposte) e nella previsione di adeguate garanzie nei confronti delle attività commerciali coinvolte (laddove, in caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa equivalente in termini di potenziale remuneratività, al titolare e’ corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies, comma 1, secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel limite massimo di un dodicesimo del canone annuo dovuto).

Id) Pertanto, anche se si volesse aderire alla tesi della parte ricorrente secondo la quale la pronuncia della Corte Costituzionale nr. 140/2015 avrebbe reso retroattivamente inapplicabili alla fattispecie in esame le previsioni normative incise dalla dichiarazione di incostituzionalità, non solo non ne deriverebbe la fondatezza della pretesa, ma addirittura diverrebbero inutilizzabili quelle specifiche previsioni di tutela in esse contenute, come l’obbligo di individuare una collocazione alternativa equivalente in termini di rimuneratività, che si sostanziano in previsioni di protezione per la stessa parte ricorrente e che peraltro quest’ultima ampiamente invoca a proprio vantaggio a fondamento di buona parte delle censure dedotte nel presente ricorso (e che saranno esaminate oltre).

Ma, ciò che più conta, dalla tesi della rimozione retroattiva delle disposizioni in esame non scaturirebbe il venir meno delle facoltà delle PA coinvolte di procedere al riesame delle posizioni non più compatibili con gli indirizzi di tutela e la conseguente caducazione automatica degli atti impugnati: tale potere è invero immanente nelle responsabilità delle P.A. coinvolte, e costituisce espressione della più generale potestà di riesame ed autotutela decisoria della P.A. che trova autonomo fondamento nell’art. 21 quinquies della l. 241/90 (non a caso esplicitamente richiamato nel comma 1 ter); potere che le disposizioni aggiunte all’art. 52 del Dlgs 42/2004, dunque ben lungi dal fondare ex novo, si limitano a richiamare e dare per presupposto, avendo svolto, in sostanza, il legislatore della riforma del predetto art. 52 un mero ruolo di tipo propulsivo al fine di orientare il governo delle procedure di tutela nel senso di assicurare la più ampia tutela agli operatori interessati e, nel contempo, indurre le amministrazioni titolari del potere ad un più attento ed attualizzato riesame degli interessi pubblici ad esse affidati.

Su quanto sin qui esposto, sostanzialmente le tesi difensive delle parti ricorrenti non hanno offerto nuovi elementi di giudizio.

Ie) In ogni caso, più radicalmente, il Collegio è dell’avviso che dalla sentenza della Corte Costituzionale nr. 140/2015 non discende l’annullamento delle disposizioni di cui ai commi 1 bis ed 1 ter, ma solo il completamento della relativa fattispecie normativa con la previsione dell’intesa Stato- Regioni; intesa che, nella fattispecie in esame, è stata immediatamente siglata tra le amministrazioni procedenti e la Regione Lazio, nei termini di cui agli atti richiamati dalla difesa delle resistenti e di cui si è dato cenno nella parte narrativa della presente sentenza.

Ciò comporta che non v’è luogo ad esaminare la prospettata esigenza di riproporre la questione di legittimità costituzione già vagliata dalla Corte per i commi 1 bis ed 1ter della disposizione in esame anche in ordine al suo primo comma.

Più precisamente, l’intesa è stata siglata, giusta deliberazione della GR nr. 365 del 21 luglio 2015, con l’accordo sottoscritto in pari data (il cui art. 2 recita: “con il presente atto la Regione Lazio, ai sensi e per gli effetti delle disposizioni di cui all’art. 52 del D.lgs 22 gennaio 2004, n. 42…nel testo da considerarsi integrato dall’addizione di procedura discendente dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 140/2015, formalizza il proprio avviso favorevole in ordine alle risultanze congiuntamente determinate da Roma Capitale e dal Mibact ….costituendo ciò espressione della formale intesa di competenza prevista dalla stessa disposizione”), allo scopo, reso esplicito, di integrare il procedimento del “tavolo tecnico per il decoro”, conformandone lo svolgimento e le conclusioni al procedimento previsto dal menzionato art. 52 come novellato dall’intervento manipolativo-additivo della Corte Costituzionale.

If) Che l’accordo in questione abbia completato, ancorchè successivamente, l’iter procedimentale previsto dalla novellata disposizione di cui all’art. 52 cit. non può essere seriamente revocato in dubbio, secondo le argomentazioni sulle quali si sono ampiamente diffuse la difesa di Roma Capitale e l’Avvocatura Generale, che trovano piena condivisione da parte del Collegio e che le argomentazioni difensive delle parti ricorrenti, che insistono sul valore caducante della pronuncia e sulla conseguenza inefficacia di tutti gli atti che ne hanno costituito applicazione.

Mentre quest’ultimo effetto è invocato in maniera (a giudizio del Collegio) astratta, ovvero solamente come naturale conseguenza delle pronuncie della Corte Costituzionale (ma così trascurando l’effettiva e sostanziale varietà degli effetti che le pronunce della Corte conoscono), nella concreta fattispecie all’esame del Collegio non può non riconoscersi il dovuto rilievo all’intesa raggiunta.

L’intesa è, invero, un modulo di consenso tra più amministrazioni che è caratterizzato dall’”idem placitum” come tale raggiungibile senza particolari oneri formali, anche ex post ed a sanatoria, dovendosi avere riguardo al piano sostanziale degli interessi pubblici la cui cura è affidata alle amministrazioni che sono chiamate al coordinamento delle loro iniziative e responsabilità.

Sotto questo profilo, l’invocazione, da parte di un soggetto leso dall’accordo, di una violazione formale dei tempi o delle modalità della sua conclusione, si risolve in una censura meramente cartolare, priva di effettività di tutela per gli interessi di cui si chiede protezione giuridica: potrebbe venire in rilievo una violazione del modulo del consenso laddove, in concreto, si facesse valere la contraddittorietà interna dell’intesa, la sua inefficacia ai fini di cura degli interessi pubblici o altre ragioni di doglianza riferibili alla violazione della posizione giuridica dell’amministrazione partecipante all’accordo.

Ig) Nessuna di queste circostanze è dedotta nell’odierno giudizio, con la conseguenza che le determinazioni inerenti la decisione di dislocare le attività dei ricorrenti si rivelano immuni dalle censure formulate in ordine alla violazione di legge ed eccesso di potere con riferimento alle disposizioni esaminate e che le doglianze variamente proposte in ordine alla violazione del regime delle competenze per l’assenza del coinvolgimento della Regione Lazio, essendosi quest’ultima adeguata all’accordo ed alle risultanze del tavolo tecnico. Ne deriva altresì che è infondato l’ultimo dei ricorsi per motivi aggiunti, poiché affidato a ragioni essenzialmente formali incapaci di superare la chiara e consapevole manifestazione di volontà della Regione di aderire all’accordo.

Infatti, va ribadito che la Regione, sulla base della disposizione “corretta” dall’intervento della Corte Costituzionale esercita una potestà lata di pianificazione, non di provvedimento puntuale in ordine alla rilocalizzazione temporanea di specifiche attività individualmente identificate; è manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale della disposizione di cui al comma 1 dell’art. 52 del dlgs 42/2004 per le ragioni sopra ampiamente esposte; quanto alla circostanza che gli atti della Giunta Regionale sarebbero illegittimi per difetto di istruttoria ed eccesso di potere in quanto non sarebbe precisamente indicato l’atto da sanare o i relativi vizi, la censura è smentita in punto di fatto dalla semplice lettura degli atti; del tutto ipotetica è la ulteriore doglianza secondo la quale la Regione non avrebbe realmente esaminato gli atti richiamati in delibera, non ad essa allegati; infine ogni censura in ordine alla sufficienza della motivazione dell’adesione della Regione all’accordo è inammissibile vertendosi in ordine al merito politico delle scelte di governo.

II) Quanto alle altre censure dedotte, nessuna di esse è in grado di sorreggere la domanda di annullamento degli atti impugnati ed anche in relazione a tale ambito di doglianze al Collegio è sufficiente richiamarsi al proprio orientamento ed ai precedenti citati.

In particolare, vale rammentare che sono infondate le censure afferenti i profili di competenza interna quanto alle determinazioni con le quali si sono individuate le aree di dislocazione temporanea delle attività dei ricorrenti.

Secondo la difesa dei ricorrenti, la delocalizzazione e, prima ancora, la scelta delle aree ove trasferire le attività quali quelle dei ricorrenti, avrebbe dovuto essere disposta dall’organo consiliare e non dal dirigente del settore.

Come sarà meglio oltre chiarito, gli atti in esame hanno disposto una delocalizzazione temporanea; ancorchè esercitati in relazione a plurimi destinatari e categorie di commercianti, essi restano per natura atti di gestione vera e propria che sono di competenza del dirigente preposto all’ufficio, in quanto consistono nella variazione temporanea di un provvedimento ampliativo avente ad oggetto l’esercizio del commercio su area pubblica, quanto al solo aspetto dell’area pubblica sulla quale esercitare il titolo.

Avendo riguardo agli effetti ed alle condizioni di esercizio del potere, tale elemento del provvedimento ampliativo, così come il titolo stesso a suo tempo rilasciato, ha natura e consistenza di provvedimento individuale, tanto che all’atto del suo originale rilascio, la scelta del suolo pubblico sul quale localizzare l’attività non era stata operata con deliberazione collegiale di indirizzo politico, ma era intrinseca al rilascio del titolo, assorbita dalla relativa competenza dirigenziale.

Stabilito che non è stato violato il regime di riparto interno delle competenze secondo il principio di separazione tra indirizzo e gestione proprio dello Statuto dell’Ente locale, vanno adesso esaminate le altre censure relativa allo svolgimento del procedimento vero e proprio.

Secondo un primo profilo, parte ricorrente lamenta che il Tavolo tecnico per il decoro, istituito in applicazione dell’accordo ex art. 15 della l. 241/90 tra il MIBAC e Roma Capitale in data 17 aprile 2014, ne avrebbe violato le previsioni perché le sue determinazioni sarebbero state assunte senza la partecipazione degli interessati, né delle loro associazioni o rappresentanze, come peraltro imposto dall’art. 35 della LR 33/1999.

Le determinazioni del Tavolo tecnico laddove individuano le attività incompatibili costituiscono la necessaria premessa per specificare l’interesse oppositivo dei singoli, che infatti sono stati coinvolti nel procedimento nella fase esecutiva del progetto di intervento che ha preso le mosse dalle risultanze del confronto tra le PA che si è condotto a livello istruttorio.

Va precisato che le memorie e le osservazioni sono state acquisite dall’Amministrazione capitolina solo dopo la conclusione del Tavolo tecnico del decoro e che quest’ultimo contiene già le previsioni in ordine alla delocalizzazione; tuttavia, attesa la finalità programmatica e pianificatoria del Tavolo (le cui determinazioni invero vincolano le Amministrazioni che ne hanno convenuto l’istituzione, e che devono quindi essere tradotte in specifici atti a rilievo esterno), le relative previsioni costituiscono la base istruttoria, o meglio la vera e propria “proposta” interna sulla quale avviare e svolgere il confronto partecipativo. Pertanto, non potrebbe convenirsi circa un’asserita inutilità dell’apporto partecipativo svolto solo dopo la conclusione dei lavori del Tavolo: sia perché all’esito del relativo procedimento – laddove ne fosse sorto il presupposto contenutistico – l’Amministrazione procedente avrebbe ben potuto rivedere le proprie determinazioni se del caso riconvocando il Tavolo; sia perché, come si vedrà meglio oltre, la natura provvisoria della dislocazione di cui si discute non esclude, anzi in qualche modo agevola, che il confronto partecipativo possa (e debba) continuare, in vista dell’assunzione delle determinazioni definitive vere e proprie che confluiranno nei Piani di riordino del commercio su aree pubbliche.

Si osserva, inoltre, che le osservazioni e le memorie proposte nel corso del vero e proprio procedimento amministrativo svolto dagli uffici competenti, si sono sostanziate in una prospettazione di ragioni ostative all’impostata dislocazione di tipo giuridico, ovvero le medesime ragioni di censura valorizzate nel presente giudizio dai diversi mezzi di gravame, ma al contempo è mancata una ragionata individuazione di siti alternativi nei quali eventualmente potersi ricollocare, specie in punto di analoga redditività del flusso turistico.

Quest’ultima tematica è stata invece oggetto di una serie di proposte rivolte ad assessori della Giunta, secondo un diverso modulo di confronto “parallelo” a quello degli uffici, e non sono confluite nel procedimento amministrativo.

Più precisamente, osserva il Collegio che la determina di indizione della conferenza dei servizi per la valutazione delle osservazioni degli interessati, nr. 231/15, è datata 3 febbraio 2015 (prot. 7308); agli atti sono allegati inviti alle associazioni di categoria per partecipare alle apposite riunioni alle date ivi meglio indicate, tutti anteriori alla conferenza dei servizi di cui si tratta; quest’ultima ha tenuto i propri lavori come da verbale del 9 marzo 2015 e si è conclusa nel senso contestato da parte ricorrente.

Le varie proposte allegate agli atti (tra le quali lo studio tecnico dell’Arch. Maria Carla Brencigaglia e quelle sottoscritte dalle associazioni Confesercenti, APRE ed APVAD) sono rivolte agli organi politici di riferimenti (Sindaco ed Assessori competenti) e costituiscono – come dedotto dalla stessa difesa di parte ricorrente – un vero e proprio procedimento parallelo, inteso ad una valutazione politica della individuazione delle aree da utilizzare in via temporanea, di natura quindi alternativa al procedimento osservato dagli uffici.

Va ritenuto che, fermo restando che ogni iniziativa proveniente dall’organo politico o da singoli titolari di cariche elettive è libera, e può in ogni tempo essere rivolta agli uffici dell’Ente per sollecitare l’esercizio dei poteri di gestione, non è viziato da difetto di motivazione il provvedimento che, disponendo di interessi pubblici afferenti all’ambito della gestione dell’Ente locale, non tenga conto di osservazioni e proposte rivolte agli organi politici del Comune, ma da questi non sottoposte agli uffici o comunque non utilizzate per l’esercizio di attività di indirizzo di loro competenza.

Ciò in quanto la responsabilità del procedimento amministrativo, con i suoi corollari in ordine all’obbligo di includere nella motivazione dell’atto finale le necessarie valutazioni circa le proposte e le osservazioni partecipative dei privati coinvolti o portatori di interessi oppositivi, quando attiene a materie rientranti nella gestione, esclude interferenze di rappresentanti politici dell’Ente, i quali hanno competenza solo di indirizzo. Invero, secondo l’impianto del dlgs. 267/2000 la rappresentanza esterna dell’Ente, quanto al profilo delle attività gestionali, è del dirigente e non dell’assessore; e quindi è del dirigente la competenza ad adottare atti a rilevanza esterna o con effetti per i terzi e per i destinatari dell’attività amministrativa, incluso il dovere di valutazione delle osservazioni e degli apporti partecipativi dei soggetti coinvolti nel procedimento.

Si deve quindi affermare che, ai fini dell’esercizio delle prerogative e delle facoltà di partecipazione dei privati al procedimento amministrativo, è necessario che le relative proposte ed osservazioni siano acquisite agli atti del responsabile del procedimento e nessuno rilievo possiedono, quanto all’obbligo di motivazione, le prospettazioni o le proposte fornite all’assessore o ad altri esponenti politico-istituzionali dell’Ente che non siano state da questi trasmesse agli uffici, nei termini propri dell’istruttoria in corso.

Che, infine, ad una specifica categoria, quella degli Urtisti, sia stato riservato uno specifico trattamento differenziato, non costituisce un elemento di invalidità delle risultanze del tavolo tecnico, posto, da un lato, che la categoria in questione possiede specifiche caratteristiche storiche identitarie e di presenza nelle zone d’interesse che non è irragionevole considerare meritevole di uno specifico rilievo anticipando la loro partecipazione alla fase prodromica costituita dal menzionato tavolo tecnico, e, dall’altro che tale specifica considerazione non ha comportato una lesione immediata e diretta delle prerogative di partecipazione al procedimento degli odierni ricorrenti.

Ne deriva l’infondatezza dei profili di censura con i quali si prospetta il difetto di motivazione dell’atto finale rispetto alle memorie procedimentali, posto che sul piano del merito amministrativo vero e proprio i ricorrenti non hanno offerto delle effettive alternative, o comunque le hanno proposte all’organo politico e non risulta che quest’ultimo le abbia a sua volta riversate nel procedimento in corso ad opera degli uffici o abbia esercitato attività di indirizzo politico nei termini e nei limiti propri di tale genere di competenza.

Quanto alla carenza d’istruttoria circa la rilocalizzazione delle aree, non essendone state individuate di economicamente equivalenti, come prescritto dall’art. 52 del dlgs 42/2004, la cui applicazione dovrebbe essere condotta alla luce di specifici criteri di salvaguardia delle attività interessate come imposto da specifici ordini del giorno al Governo, che sono elencati in atti, la censura è infondata, perché le aree sono state individuate nel procedimento, e anche con la partecipazione delle parti interessate, ancorchè esse non siano risultate di gradimento dei titolari delle attività; sull’equivalenza potenziale delle aree di riferimento si tornerà meglio oltre.

Quanto alla circostanza che il DM del 17.09.2013, che interdice l’attività nell’area del c.d. “Tridente”, richiamato tra le premesse istruttorie del Tavolo tecnico, sia sub judice in quanto oggetto di gravame con il ricorso pendente nr. 12944/2013, essa non costituisce una ragione di illegittimità degli atti impugnati, non risultando comunque oggetto di sospensione interinale o di altre misure cautelari.

Quanto alla ulteriore circostanza dedotta secondo la quale il tavolo tecnico avrebbe dovuto pronunciarsi anche su soluzioni definitive per conciliare l’esigenza di tutela del patrimonio culturale del decoro della Città di Roma con il commercio su area pubblica, ma la presa d’atto è stata adottata senza che questa parte delle decisioni del Tavolo fosse stata definita, si tratta di una doglianza priva di effettivo rilievo, perché le attività di recepimento delle determinazioni del Tavolo tecnico non sono concluse e dunque si tratta di un procedimento in itinere, che deve ancora sostanziarsi nell’adozione dei piani del commercio, ai quali seguirà la collocazione definitiva delle attività interessate.

Parte ricorrente deduce altresì l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto l’ accordo ex art. 15 della l. 241/90 tra MIBAC e Roma Capitale demandava al Tavolo tecnico la decisione sulle rilocalizzazioni, mentre la delibera nr. 233/2014 ha di fatto provveduto in autonomia configurando un vero e proprio atto di “revoca” mascherata delle autorizzazioni già assentite; ne deriverebbe altresì l’illegittimità dell’accordo tra MIBAC e Roma Capitale del 4 agosto 2014, prot. QH/52831 del 5 agosto 2014, con cui sono state assunte le dichiarazioni di compatibilità ed incompatibilità delle postazioni commerciali su area pubblica, nonché le relative prescrizioni di natura tecnica e territoriale.

Va ritenuto che, sebbene non priva di rilievo, la censura è inidonea a sostenere la domanda di annullamento.

Invero, le determinazioni del Tavolo tecnico costituiscono, come si è più volte evidenziato, un modulo istruttorio di esame degli interessi coinvolti a valenza interna, le cui determinazioni sono rivolte alle amministrazioni che ne hanno promosso la costituzione.

Ne deriva che, attesa la natura temporanea della delocalizzazione di cui si tratta, i relativi provvedimenti sono stati adottati da Roma Capitale e dal MIBAC nell’esercizio di funzioni che sono proprie delle amministrazioni procedenti, e la cui competenza non è derogata dall’accordo ex art. 15 della l. 241/90, che costituisce solo una modalità del loro esercizio (fermo restando che ogni altra valutazione in ordine al rapporto tra scelta delle aree e formulazione dei Piani del commercio potrà essere svolta solo all’esito dell’adozione di questi ultimi).

Parte ricorrente si duole poi della mancanza di ogni istruttoria volta alla definizione delle postazioni di delocalizzazione delle attività ove sono collocati gli odierni ricorrenti, delle quali non sarebbe stata valutata l’equivalenza in termini di redditività.

Così come già indicato in precedenza, la scelta delle aree di destinazione è stata esercitata dall’Amministrazione resistente sulla base di un procedimento nel quale le parti ricorrenti hanno versato osservazioni proprie solo di tipo giuridico – oppositivo in ordine al mantenimento nelle postazioni d’origine, con argomentazioni che sono analoghe alle censure dedotte nell’odierno giudizio e che si sono rivelate infondate.

Attese tali circostanze, i limiti di coerenza e ragionevolezza della scelta discrezionale della P.A. possono ritenersi rispettati essenzialmente avendo riguardo alla temporaneità della misura (e dunque richiamando l’attenzione dell’Amministrazione a quel necessario sforzo, tuttora dovuto, di completamento delle procedure del Tavolo tecnico e dei Piani di riordino del commercio nell’ambito del quale, peraltro, le parti interessate possono svolgere un efficace ruolo propositivo) ed all’inesistenza di un termine di comparazione alternativo in ordine al quale valutare la sufficienza e la congruità del percorso motivazionale della scelta.

Quanto alla “equivalenza” della nuova collocazione rispetto alla precedente, il Collegio condivide le deduzioni difensive di Roma Capitale, secondo la quale tale connotazione costituisce un predicato potenziale dell’area di destinazione, che trova un limite nella facoltà di indennizzo (che la parte può richiedere, laddove tale potenzialità in concreto non si riscontri) e che dunque implica che nella dislocazione non è necessario assicurare l’identico valore economico della postazione originale (se fosse così intesa, la norma avrebbe praticamente portata nulla o comunque sarebbe inapplicabile, anche attesa la difficoltà concreta di individuare con certezza i livelli reddituali precedenti), specie dovendosi avere riguardo alla più volte menzionata natura temporanea del trasferimento dell’attività.

Oltre questi limiti, la corrispondenza tra le scelte delle Amministrazioni procedenti, i parametri che sono indicati in atti, e le specifiche esigenze di tutela che la categoria dei ricorrenti involve, non è censurabile in termini di legittimità con doglianze essenzialmente incidenti su valutazioni di piena opportunità e merito amministrativo.

Peraltro, proprio perché trattasi di apprezzamenti di merito amministrativo, in ordine a tali aspetti resta salva ogni valutazione ulteriore delle Amministrazioni resistenti che potrà scaturire da motivate sollecitazioni e proposte delle parti interessate (proposte già avanzate all’amministrazione come in precedenza già evidenziato, in ordine alla cui valutazione sono espressamente fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione); queste ultime potranno altresì confrontarsi con l’Amministrazione ai fini di una diversa scelta delle forme, dei luoghi e delle condizioni cui assoggettare l’esercizio dell’attività per renderlo compatibile con le esigenze di protezione dell’area monumentale ed archeologica, interesse peraltro non confliggente con quello del commercio, posto che quest’ultimo risente positivamente della valorizzazione dell’ambito monumentale, che costituisce uno specifico valore aggiunto per i commercianti su area pubblica.

Per tutte queste ragioni, dunque, il gravame va respinto, ancorchè sussistono giuste ragioni per compensare le spese tra le parti, attesa la particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui motivi aggiunti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Rotondo, Presidente FF

Mariangela Caminiti, Consigliere

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/03/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

__________________________________

[1] Giordano Tredicine, allora vice-presidente del Consiglio comunale (P.d.L.) di Roma Capitale, è stato arrestato nel giugno 2015 nell’ambito dell’indagine penale su Mafia Capitale.

 

 

Roma, Castel S. Angelo e il Tevere

Roma, Castel S. Angelo e il Tevere

(foto S.D., archivio GrIG)

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