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La proroga automatica delle concessioni demaniali (marittime o meno) è palesemente illegittima, perché in contrasto con la normativa comunitaria.


Stintino, l’Approdo, chiosco sul Ginepro

Una nuova pronuncia della Suprema Corte è intervenuta recentemente per ribadire che la proroga automatica delle concessioni demaniali (in particolare di quelle marittime) è radicalmente illegittima in quanto in contrasto con il quadro normativo comunitario in vigore e i relativi atti amministrativi vanno disapplicati, con tutte le conseguenze, anche in ambito penale.

La giurisprudenza è costante nel ritenere ormai illegittima ogni ipotesi di proroga automatica in materia, in quanto palesemente in contrasto con la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (c.d. direttiva Bolkestein).

Eppure, indefessamente, il Legislatore nazionale e regionale prosegue con la politica di proroga della durata delle concessioni demaniali marittime a fini ricreativi (c.d. concessioni balneari) fino al 2033, prevista dalla legge n. 145/2018, pur oggetto di contestazioni e disapplicazioni da parte di numerosi Enti locali, delegati in materia (art. 105, comma 1°, lettera l, del decreto legislativo n. 112/1998, legge n. 88/2001, art. 4 della legge n. 59/1997), dopo la riforma costituzionale del Titolo V (legge cost. n. 3/2001) che attribuisce ai Comuni (art. 118 cost.) le funzioni amministrative relative a “gestione dei beni del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale”, con esclusione delle competenze in materia energetica e della difesa.

Anche l’art. 182, comma 2°, del decreto-legge n. 34/2020 (c.d. decreto Rilancio), come convertito nella legge n. 77/2020 asseconda la proroga automatica di cui alla legge n. 145/2018 e viene prontamente fatto proprio anche dalle Regioni (es. in Sardegna vi hanno dato esecuzione la deliberazione Giunta regionale n. 47/34 del 24 settembre 2020 e la determinazione D.G. Enti locali e Finanze Regione autonoma Sardegna n. 3114/34254 del 29 ottobre 2020 + Allegato 1A,  Allegato 1B, Allegato 1C).

Trinità d’Agultu, spiaggia di Li Feruli, chiosco in corso di realizzazione

Ovviamente c’è tutto l’interesse dei concessionari nel veder prorogati i titoli concessori: si tratta di alti ricavi verso canoni miserrimi, per esempio per tutte le 19 concessioni demaniali marittime in Costa Smeralda (Arzachena) lo Stato incassa la folle cifra di 19 mila euro di canoni annuali.

Però non sono secondari i riflessi penali della materia.

La sentenza Corte cass., Sez. III, 21 ottobre 2020, n. 29105 afferma e conferma la necessità della disapplicazione della normativa nazionale e regionale che preveda la proroga tacita delle concessioni demaniali, con particolare riferimento a quelle marittime, perché in insanabile contrasto con la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (c.d. direttiva Bolkestein)..

Si tratta di un principio inequivocabile.

Già la recente sentenza Corte cass., Sez. III, 12 luglio 2019, n. 25993 aveva sancito che la proroga legale prevista dall’art. 1, comma 18°, del decreto-legge n. 194/2009, convertito nella legge n. 25/2010 per le concessioni demaniali marittime “presuppone la titolarità di una concessione demaniale valida ed efficace (Sez. 3, n. 32966 del 02/05/2013, Vita, Rv. 256411; Sez. 3, n. 33170 del 09/04/2013, Giudice, Rv. 257261)”, inoltre, “ai fini della integrazione della fattispecie di occupazione del demanio marittimo, sono soggette a disapplicazione le disposizioni normative che prevedono proroghe automatiche di concessioni demaniali marittime, in quanto violano l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza (Sez.3,n.7267 del 09/01/2014,dep.14/02/2014, Rv.259294; Sez.3, n.21281 del 16/03/2018, Rv.273222)”.

Cuglieri, S’Archittu, campo boe

Qualora non ricorrano le suddette condizioni, si ricade nell’ipotesi di reato di cui all’art. 1161 cod. nav. (occupazione abusiva del demanio marittimo).

La legge n. 217/2011 (art. 11, comma 1°) aveva provveduto all’abrogazione del meccanismo di proroga tacita delle concessioni demaniali marittime (art. 1, comma 32°, del decreto-legge n. 400/1993, convertito nella legge 494/1993 e modificato dall’art. 10 della legge n. 88/2001) proprio per chiudere la procedura di infrazione n. 2008/4908 avviata ai sensi dell’art. 258 del TFUE per violazione della c.d. direttiva Bolkestein.

In buona sostanza, le proroghe stabilite per legge non si applicano alle concessioni precedenti alla legge 88 del 2001 che ha abolito il meccanismo del rinnovo automatico.

In particolare, ha ricordato la Suprema Corte, “la Corte di Giustizia (CGUE, sentenza 14 luglio 2016, pronunciata nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15), ha definito la questione esprimendo inequivocabilmente il principio secondo il quale le concessioni demaniali marittime non possono essere automaticamente rinnovate; una siffatta procedura contrasterebbe con il principio della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli articoli 49, 56 e 106 del TFUE. Inoltre, a parere della Corte, l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (c.d. direttiva Bolkestein) stabilisce che il rilascio delle concessioni demaniali marittime e lacuali deve necessariamente avvenire attraverso una gara pubblica che consenta a tutti gli operatori economici di inserirsi nel mercato. Da quanto precede risulta che l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati”.

Nacchere (Pinna nobilis L.)

Nella fattispecie concreta lo stabilimento balneare (lo storico Bagni Liggia, sul litorale di Sturla) è stato posto sotto sequestro preventivo per violazione dell’art. 1161 cod. nav.

Anche la recente sentenza Cons. Stato, Sez. V, 15 marzo 2019, n. 1707 ha consolidato l’orientamento, ormai costante e concorde con la giurisprudenza europea: “secondo la giurisprudenza comunitaria, (sentenza CGUE 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15), le attività imprenditoriali private svolte sui beni demaniali/patrimoniali indisponibili non possono mai essere considerate concessioni di servizi, poiché la concessione di servizi è caratterizzata, in particolare, ‘da una situazione in cui un diritto di gestire un servizio determinato viene trasferito da un’autorità aggiudicatrice ad un concessionario’ (punto 46); al contrario le attività imprenditoriali private svolte sui beni pubblici ‘vertono non su una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore, bensì sull’autorizzazione a esercitare un’attività economica in un’area demaniale. Ne risulta che le concessioni … non rientrano nella categoria delle concessioni di servizi’ (punto 47)”.

Il principio posto dalla giurisprudenza europea e nazionale (penale ed amministrativa) è chiaro: le concessioni demaniali marittime non possono essere oggetto di automatico rinnovo, in palese contrasto con il principio comunitario della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza (artt. 49, 56 e 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea – TFUE), mentre il rilascio delle concessioni demaniali marittime e lacuali a fini ricreativi (c.d. concessioni balneari) deve necessariamente avvenire mediante gara pubblica (art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, c.d. direttiva Bolkestein).

Le concessioni balneari tendenzialmente eterne non possono esistere, prima lo si comprende e meglio è per tutti, anche per gli imprenditori del settore.

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

Stella marina (Astropecten aranciacus)

dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 5 novembre 2020

Cass. Sez. III n. 29105 del 21 ottobre 2020 (CC 16 set 2020)
Pres. Di Nicola Est. Corbetta Ric. PM in proc. Longino
Ambiente in genere. Proroga automatica delle concessioni demaniali marittime.

Deve essere disapplicata la normativa di cui all’art. 24, comma 3-septies, d.l. 24 giugno 2016, n. 113, conv. in l. 7 agosto 2016, n. 160, in quanto la stessa, stabilizzando gli effetti della proroga automatica delle concessioni demaniali marittime prevista dall’art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194, conv. in legge 26 febbraio 2010, n. 25, contrasta con l’art. 12, par. 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (c.d. direttiva Bolkestein) e, comunque, con l’articolo 49 TFUE.

RITENUTO IN FATTO


1. Con l’impugnata ordinanza, in accoglimento della richiesta di riesame avanzata nell’interesse di Teresa Longino, quale legale rappresentante della Arlecchino s.a.s., il Tribunale di Teramo, costituito ai sensi dell’art. 324 cod. proc. pen., annullava il decreto emesso dal G.i.p. del Tribunale di Teramo, che aveva disposto il sequestro preventivo dello stabilimento balneare denominato “Arlecchino”, sito nel comune di Giulianova, ipotizzando il reato ex artt. 54, 1161 cod. nav. contestato al capo B) dell’incolpazione provvisoria.


2. Avverso l’indicata ordinanza, il Pubblico ministero propone ricorso per Cassazione, affidato a un unico motivo, con cui deduce violazione di legge con riferimento ai reati di occupazione abusiva del suolo demaniale e di realizzazione di manufatti abusivi in zona sottoposta a vincolo ambientale, ricadente in area demaniale marittima. Dopo aver ricapitolato l’evoluzione normativa, interna e sovranazionale, in tema di “rinnovo automatico” delle concessioni demaniali, a partire dall’art. 10, comma 1, l. n. 88 del 2001, assume il ricorrente che il Tribunale cautelare avrebbe erroneamente configurato il “rinnovo automatico” come “una vera e propria protrazione del medesimo rapporto concessorio senza soluzione di continuità”, omettendo di considerare che detto rinnovo presuppone il verificarsi di determinati requisiti, tra cui la regolare corresponsione dei canoni dovuti alla data di scadenza e la sottoscrizione e registrazione di un titolo valido. Aggiunge il ricorrente che la Regione Abruzzo, con deliberazione della G.R. n. 1119 del 19 novembre 2007, ha approvato un modello di rinnovo per uniformare i procedimenti di rinnovo automatico, indicando, nel preambolo, il “pagamento del canone” e il “versamento del deposito cauzionale” dell’anno 2008. Nel caso di specie, il comune di Giulianova ha riscontrato l’istanza di rinnovo della concessione avanzata nel 2007 dall’indagata con la nota di richiesta di pagamento canoni, a cui la Longino diede riscontro solo nel 2013, quando depositò le ricevute di pagamento eseguite nel 2009, e quindi tardivamente, ciò che ha inibito la definizione del procedimento e, di conseguenza, l’emanazione di un titolo concessorio valido. Di conseguenza, il Comune nemmeno avrebbe dovuto  intraprendere – come invece ipotizzato dal Tribunale cautelare – alcun procedimento amministrativo preordinato alla decadenza della concessione, che presuppone la sussistenza di un rapporto giuridico valido ed efficace, non riscontrabile nel caso in esame. Di nessun peso sarebbe poi la sentenza del T.A.R. Abruzzo n. 271 del 2018, la quale ha assunto, come presupposto ritenuto erroneo, che la concessione si fosse rinnovata nel 2007, quando, invece, era scaduta. Conclude il ricorrente che, in assenza di un provvedimento mai formalmente rinnovatosi, sarebbe configurabile il reato ex art. 1161 cod. nav., illecito che ha natura permanente, con conseguente sussistenza del periculum in mora.


CONSIDERATO IN DIRITTTO


1. Il ricorso è fondato.

2. Al capo B) dell’incolpazione provvisoria – reato per il quale è stato disposto il sequestro preventivo –  si contesta alla Longino di aver utilizzato e gestito uno stabilimento balneare su un’area balneare marittima, occupata in assenza del prescritto titolo concessorio, scaduto il 31 dicembre 2007 e mai rinnovato e/o prorogato dall’autorità competente, stante il mancato pagamento, da parte della concessionaria, dei canoni demaniali e dell’imposta regionale; secondo l’assunto accusatorio, alla richiesta del comune di Giulianova di esibire la documentazione attestante l’avvenuto pagamento del canone concessorio per il periodo 2007/2008, la Longino solo in data 3 luglio 2013 presentò alcune ricevute di pagamento, effettuate nel 2009, dei canoni e dell’imposta regionale per il periodo 2007-2010.

3. Il Tribunale cautelare ha escluso la sussistenza del requisito del fumus del reato di cui agli artt. 54, 1161 cod. nav. sul presupposto che il titolo concessorio, rilasciato alla società Arlecchino il 28 maggio 2002 non fosse scaduto il 31 dicembre 2007 per effetto del “rinnovo automatico” disposto con gli interventi legislativi puntualmente indicati, né ostandovi il mancato pagamento del canone, non essendovi prova degli adempimenti previsti dal codice della navigazione per la decadenza della società. Oltre a ciò, il Tribunale cautelare ha valorizzato quanto affermato dal T.A.R. Abruzzo nella sentenza n. 271 del 2018, in relazione all’opposizione del Comune alla domanda di prolungamento della durata della concessione richiesta proprio dalla società Arlecchino in data 30 dicembre 2015 ai sensi dell’art. 3, comma 4-bis, d.l. n. 400 del 1993, laddove il Tribunale amministrativo ha dato atto che detta società è titolare di concessione demaniale “successivamente rinnovata sino al 31 dicembre 2020”.
Di conseguenza, non potendosi ravvisare il reato di occupazione abusiva del suolo demaniale, non essendo la concessione scaduta, e considerando che gli interventi edilizi realizzati non hanno determinato un ampliamento dell’occupazione demaniale, essendo circoscritti nel perimetro di superficie di pertinenza del concessionario, ad avviso del Tribunale distrettuale il fatto integra il reato di realizzazione abusiva di innovazioni nell’area demaniale, che, avendo natura istantanea, si è prescritto nel 2008, data di ultimazione delle opere in parola.

4. Si tratta di una motivazione giuridicamente errata, che non si confronta con la giurisprudenza di questa Corte di legittimità a proposito della proroga automatica delle concessioni demaniali in forza della normativa interna, succedutasi nel tempo – ossia l’art. 1, comma 18, D.L. n. 194 del 2009, che ha prorogato i termini di scadenza delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative dapprima al 31 dicembre 2015 e, successivamente, le modifiche apportate dal D.L. 18 ottobre 2012, convertito nella L. 17 dicembre 2012, n. 221, sino al 31 dicembre 2020 -, alla luce della Direttiva n. 2006/123/CE.
 
5. Ed invero, va ricordato che l’art. 1, comma 2, D.L. n. 400 del 1993, abrogato dall’art. 11, comma 1, L. 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità Europee – Legge comunitaria 2010) stabiliva che “Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo l’art. 42, comma 2, cod. nav. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle concessioni rilasciate nell’ambito delle rispettive circoscrizioni territoriali dalle autorità portuali di cui alla L. 28 gennaio 1994, n. 84”.
L’abrogazione di quella disposizione, come espressamente chiarito dalla L. n. 217 del 2011, che vi provvedeva, si era resa necessaria per chiudere la procedura di infrazione n. 2008/4908 avviata ai sensi dell’art. 258 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e per rispondere all’esigenza degli operatori del mercato di usufruire di un quadro normativo stabile che, conformemente ai principi comunitari, consentisse lo sviluppo e l’innovazione dell’impresa turistico-balneare-ricreativa.
L’instaurazione della procedura d’infrazione e la successiva abrogazione della norma erano conseguenza di un contrasto della normativa interna, oltre che con i principi del Trattato in tema di concorrenza e di libertà di stabilimento, con la direttiva n. 2006/123/CE nella parte in cui, con l’art. 12, comma 2, esclude il rinnovo automatico della concessione.

6. Come già rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 213 del 18 luglio 2011, chiamata a valutare la legittimità costituzionale di alcune disposizioni regionali in tema di proroga automatica di concessioni demaniali, il menzionato art. 1, comma 18,  D.L. n. 194 del 2009, ha “carattere transitorio in attesa della revisione della legislazione in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento, sulla base di una intesa da raggiungere in sede di Conferenza Stato – Regioni, nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui al citato art. 37 cod. nav., comma 2. La finalità del legislatore è stata, dunque, quella di rispettare gli obblighi comunitari in materia di libera concorrenza e di consentire ai titolari di stabilimenti balneari di completare l’ammortamento degli investimenti nelle more del riordino della materia, da definire in sede di Conferenza Stato-Regioni”.

7. Successivamente il Tar Lombardia e il Tar Sardegna sottoponevano alla Corte di Giustizia Europea il quesito pregiudiziale della compatibilità dell’ art. 1, comma 18, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, nonché con gli artt. 49, 56 e 106 TFUE. La Corte di Giustizia (CGUE, sentenza 14 luglio 2016, pronunciata nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15), ha definito la questione esprimendo inequivocabilmente il principio secondo il quale le concessioni demaniali marittime non possono essere automaticamente rinnovate, perché ciò  contrasta con il principio della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli artt. 49, 56 e 106 del TFUE. Inoltre, a parere della Corte, l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio stabilisce che il rilascio delle concessioni demaniali marittime e lacuali deve necessariamente avvenire attraverso una gara pubblica che consenta a tutti gli operatori economici di inserirsi nel mercato.
Da quanto precede risulta che l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.
Ed ancora, sulla base dell’art. 49 del TFUE, la Corte precisa che, ove tali concessioni presentino un interesse transfrontaliero certo, una proroga automatica ad un’impresa con sede in uno Stato le concessioni demaniali marittime all’indomani della sentenza della corte di giustizia Europea del 14 luglio 2016 membro costituisce una disparità di trattamento nei confronti delle altre imprese collocate in altri Stati ed interessate al settore.

8. Premessi questi principi generali, la Corte di giustizia sembra consentire alcune “aperture”, che di seguito sinteticamente si evidenziano: A) l’assegnazione di una concessione in assenza di trasparenza costituisce disparità di trattamento a danno di imprese che potrebbero essere interessate alla medesima concessione solo qualora siffatta concessione presenti un interesse transfrontaliero certo; B) l’interesse transfrontaliero dovrà essere, appunto, certo, quindi verificato caso per caso sulla base di elementi quanto più possibile oggettivi. La Corte individua tali elementi in “tutti i criteri rilevanti, quali l’importanza economica dell’appalto, il luogo della sua esecuzione o le sue caratteristiche tecniche, tenendo conto delle caratteristiche proprie dell’appalto in questione (….), nonché della situazione geografica del bene e del valore economico di tale concessione”; C) la disparità di trattamento potrebbe essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in particolare dalla necessità di rispettare il principio della certezza del diritto e, in buona sostanza, il legittimo affidamento del concessionario uscente; D) anche in tal caso si rende necessaria una verifica caso per caso, potendosi giustificare la proroga ove determinata dalla necessità di consentire al concessionario di ammortizzare gli investimenti realizzati; E) l’applicabilità alle concessioni demaniali italiane della Direttiva Bolkenstein è demandata al giudice nazionale, il quale dovrà verificare se dette concessioni debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni per via della scarsità delle risorse naturali; F) avendo attribuito detta facoltà di verifica al giudice, possiamo presumere che, anche sotto tale profilo, l’accertamento vada effettuato caso per caso e sulla base di criteri oggettivi, appuntati sul territorio ove insiste la concessione.

9. A seguito della predetta sentenza della CGUE, il legislatore è intervenuto con il D.L. 24 giugno 2016, n. 113, conv. con modd. in L. 7 agosto 2016, n. 160 (recante “Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio”), che, in applicazione di quanto previsto dal precedente punto c) della sentenza CGUE dianzi richiamata, ha previsto, all’art. 24, comma 3-septies, che “Nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione Europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l’interesse pubblico all’ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all’art. 1, comma 18, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25”.

10. Muovendo da tale assunto, sostiene il Tribunale cautelare che la normativa del 2016 avrebbe riconosciuto la validità ex lege dei rapporti concessori già instaurati e pendenti in base all’art. 1, comma 18, D.L. n. 194 del 2009, che aveva prorogato fino al 31 dicembre la durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative in essere al 30 dicembre 2009, data di entrata in vigore del decreto, e in scadenza entro il 31 dicembre 2015.
Tale lettura, tuttavia, non appare persuasiva in quanto non è questo il significato che deve ad essa attribuirsi. Ed infatti, la legge del 2016 si è limitata a stabilire che “conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base al’art. 1, comma 18 D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25”. Il logico corollario di tale impostazione è che le disposizioni ex L. n. 194 del 2009 si riferiscono esclusivamente alle concessioni nuove, ovvero a quelle sorte dopo la L. n. 88 del 2001, e comunque valide a prescindere dalla proroga automatica di cui al D.L. n. 400 del 1993, come modificato dalla L. n. 88 del 2001, introdotta nel 1993 ed abrogata nel 2001.
Una diversa interpretazione porterebbe a ritenere, in maniera inammissibile, che il legislatore abbia abrogato espressamente la disciplina della proroga automatica nel 1993, in quanto in contrasto con la normativa Europea, salvaguardandone comunque gli effetti e, in tal modo, operando in contrasto con la disciplina comunitaria.

11. Peraltro, le disposizioni di cui al D.L. n. 179 del 2012, che prevedono la proroga automatica delle concessioni sino al 31 dicembre 2020, sarebbero comunque inapplicabili al caso di specie, richiedendo la norma una espressa istanza da parte del concessionario ed un provvedimento espresso da parte del Comune previa necessaria verifica, non solo della esistenza a monte di un titolo valido, ma anche del permanere dei requisiti in capo al concessionario. Ed infatti la proroga è applicabile soltanto ad alcune tipologie di concessione, circostanza che impone una verifica da parte della competente amministrazione sul rilievo che la proroga, riguardando una concessione valida ed ancora in essere, presuppone un controllo circa la sussistenza di tale condizione e la permanenza dei requisiti richiesti per il suo rilascio, il che implica, ancora una volta, l’esigenza di una verifica.

12. Del resto la conferma dell’inapplicabilità del D.L. n. 179 del 2012 alle concessioni preesistenti già prorogate automaticamente e da ritenersi scadute, si rinviene anche nella sentenza 21 maggio 2013 n. 171 della Corte costituzionale che, richiamando, tra le altre, la decisione n. 213 del 2011, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 L.R. Liguria 30 luglio 2012, n. 24, in quanto la norma regionale impugnata prevede, a determinate condizioni, una proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo a favore del soggetto già titolare della concessione, senza nemmeno determinarne la durata temporale e il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni, violando in tal modo l’art. 117 Cost., comma 1, per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di tutela della concorrenza, determinando altresì una disparità di trattamento tra operatori economici, in violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e), dal momento che coloro che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilità, alla scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti. Al contempo, la disciplina regionale, impedendo l’ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato, pone barriere all’ingresso, tali da alterare la concorrenza.

13. Anche la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato Sez. 6, n. 525 del 29 gennaio 2013) si è schierata in tal senso ricordando come la Corte Costituzionale abbia ripetutamente rilevato (sentenze nn. 213/2011, 340/2010, 233/2010 e 180/2010) che le disposizioni le quali prevedono proroghe automatiche di concessioni demaniali marittime violano l’art. 117 Cost., comma 1, per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza e ciò in quanto l’automatismo della proroga della concessione determina una disparità di trattamento tra gli operatori del settore, violando i principi di concorrenza.

14. A ciò va aggiunto che, successivamente all’entrata in vigore dell’art. 24, comma 3-septies, D.L. n. 113 del 2016, conv. con modd. in L. n. 160 del 2016, lo stesso massimo organo di Giustizia amministrativa (Cons. Stato, sez. 6, sentenza 12 febbraio 2018, n. 873) ha ritenuto irrilevante la sopravvenuta disposizione di cui al D.L. 24 giugno 2016, n. 113, art. 24, comma 3-septies, convertito con la L. 7 agosto 2016, n. 160. In particolare, osservano i Giudici amministrativi, tale disposizione, laddove stabilizza gli effetti della disciplina come sopra dichiarata in contrasto con il diritto Eurounitario, incorre essa stessa nello stesso vizio di incompatibilità con l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE e, comunque, con l’art. 49 TFUE, talchè anche tale disciplina sopravvenuta deve essere disapplicata e non può dunque costituire valido parametro di giudizio ai fini della decisione della fattispecie sub iudice.
Persistono, in particolare, le ragioni di inapplicabilità, al caso in esame, della previsione derogatoria/limitativa di cui al paragrafo 3 dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non essendo, ai fini dell’operatività di detta deroga/limitazione, sufficiente la parafrasi, su un mero piano astratto e generale, dei concetti indeterminati all’uopo utilizzati nella direttiva comunitaria, ma occorrendo una valutazione in concreto, rapportata alla fattispecie specifica che di volta in volta viene in rilievo, delle esigenze giustificatrici di una deroga al principio dell’evidenza pubblica funzionale all’apertura del mercato.
Ne consegue che, per il Consiglio di Stato, va disapplicata la normativa interna che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con finalità turistico-ricreative, ivi comprese le concessioni destinate ad approdi e porti turistici, per il contrasto della stessa con l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (cosiddetta direttiva Bolkestein) e, comunque, anche con l’art. 49 TFUE. 18. Detto obbligo di disapplicazione graverebbe – quand’anche si ritenesse superabile il problema dell’applicabilità della c.d. stabilizzazione introdotta dalla normativa del 2016 alle concessioni “nuove”, circostanza come, anticipato, non riguardante la concessione di cui si discute, in quanto scaduta il 31.12.2007 – anche sul giudice penale, essendo infatti stato affermato che il potere-dovere del giudice di disapplicare la normativa nazionale in contrasto con la normativa comunitaria sussiste solo laddove tale ultima normativa sia dotata di efficacia diretta nell’ordinamento interno (Sez. 3, n. 41839 del 30/09/2008 – dep. 07/11/2008, Righi, Rv. 241422). Ed è indubbio, dopo la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 227 del 24 giugno 2010), che l’art. 12 della Direttiva Bolkestein è self-executing, cioè ha efficacia diretta nell’ordinamento degli Stati Membri, dunque la stessa può essere disapplicata anche dal giudice ordinario.

15. Coerentemente con la ricostruzione di cui si è dato conto, questa Corte ha affermato che deve essere disapplicata la normativa di cui all’art. 24, comma 3-septies, d.l. 24 giugno 2016, n. 113, conv. in l. 7 agosto 2016, n. 160, in quanto la stessa, stabilizzando gli effetti della proroga automatica delle concessioni demaniali marittime prevista dall’art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194, conv. in legge 26 febbraio 2010, n. 25, contrasta con l’art. 12, par. 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (c.d. direttiva Bolkestein) e, comunque, con l’articolo 49 TFUE (Sez. 3, n. 21281 del 16/03/2018 – dep. 14/05/2018, Ragusi, Rv. 273222).

16. Venendo al caso di specie, si osserva, in primo luogo, che concessione demaniale in questione era scaduta e non prorogata; e ciò in quanto l’art. 1, comma 18 D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, conv. in L. 26 febbraio 2010, n. 25 prevede che il termine di durata delle concessioni “in essere” alla data di entrata in vigore del predetto decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015 sia prorogato fino al 31 dicembre 2020, con la logica conseguenza che la proroga vale per le concessioni “nuove” (nel senso di successive al D.L. n. 194 del 2009 conv. in L. n. 25 del 2010) in quanto “in essere alla data di entrata in vigore del d.l. n. 194 del 2009 e in scadenza” e tale non era la concessione originariamente emessa a favore del ricorrente (v., in senso conforme: Sez. 3, n. 29763 del 26/03/2014 – dep. 08/07/2014, Di Francia, Rv. 260108; Sez. 3, n. 32966 del 02/05/2013 – dep. 30/07/2013, Vita, Rv. 256411), non avendo innovato sul punto il d.l. n. 113 del 2016, conv. in legge n. 160 del 2016, che si limita a prevedere che “conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base al D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, art. 1, comma 18, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25”, rapporti riferiti, come anticipato, alle sole concessioni “nuove” tra cui non rientrano quelle di cui si discute.
In breve: la concessione rilasciata alla Longino, con scadenza alla data del 31 dicembre 2007, non potendo essere prorogata automaticamente per effetto dell’immediata applicazione nell’ordinamento interno della Direttiva Bolkstein, era tamquam non esset. Essa semplicemente non “esisteva” più al momento dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 18, D.L. n. 194 del 2009, conv. in L. n. 25 del 2010, e come tale non poteva essere oggetto di proroga al 31 dicembre 2015 e, quindi, al 31 dicembre 2020.

17. Del tutto inconferente è il richiamo, da parte del Tribunale distrettuale, dell’omessa attivazione, da parte della P.A., del procedimento di decadenza dalla concessione per il omesso pagamento del canone di concessione, di cui all’art. 47, comma 1, lett. d), cod. nav., per l’assorbente ragione che, essendo la concessione scaduta, non era più in essere alcun rapporto giuridico tra l’amministrazione e la Longino.

18. Va, infine, richiamata la giurisprudenza di legittimità secondo cui il reato di abusiva occupazione di spazio demaniale marittimo si configura anche in caso di occupazione protrattasi oltre la scadenza del titolo, a nulla rilevando l’esistenza della pregressa concessione e la tempestiva presentazione dell’istanza di rinnovo (Sez. 3, n. 34622 del 22/06/2011 – dep. 23/09/2011, P.M. in proc. Barbieri, Rv. 250976), attesa la natura costitutiva del diritto e non meramente autorizzatoria del provvedimento amministrativo di concessione.

19. Per i motivi indicati, l’ordinanza impugnata deve essere annullata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Teramo in altra composizione, che si atterrà ai principi sopra enunciati.


P.Q.M.


Annulla l’ordinanza sentenza impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di Teramo, sezione riesame.
Così deciso il 16/09/2020.

Oloturia (Holothuria poli)

(foto per conto GrIG, S.D., archivio GrIG)

  1. capitonegatto
    novembre 10, 2020 alle 10:34 am

    Volere che l’Europa si formi e ci unisca , solo quando si prospettano aiuti monetari, non basta . E’ invece necessario costruire questa comunita’ discutendo nel parlamento europeo le direttive piu’ utili e giuste che ogni stato membro dovrebbe adottare. Tutto e’ discutibile , ma e’ sbagliato non accettare le scelte solo per interessi locali , es. l’annoso e dannoso clientelismo.

  2. Sagattu
    novembre 11, 2020 alle 12:32 am

    Se poi le concessioni demaniali sull’arenile vengono utilizzate , nel periodo estivo,come avviene a Costa Rei ( Castiadas) in localita’ Santa Giusta- Villa Rei per la sosta delle imbarcazioni sull’arenile ed il loro traino sul medesimo avviene a mezzo di trattori, per le operazioni di varo e alaggio, lasciando sulla sabbia anche tracce di antivegetativa delle imbarcazioni, colorando la sabbia di blu’ o di rosso, forse il concessionario non meriterebbe il rinnovo automatico della concessione.

  3. Porico.
    novembre 13, 2020 alle 11:55 am

    Sarà l’ennesima condanna di inadempienza per l’Italia da parte della Corte Europea.
    Chi provoca un danno del genere alla comunità nazionale dovrebbe essere cacciato via dalla vita pubblica e chiamato a pagare i danni .
    Siamo Europei, ma solo per finta .

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