Gruppo d'Intervento Giuridico (GrIG)

Norcia, Piani di Castelluccio

anche sulla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente (“Il demanio civico dei Piani di Castelluccio non può esser degradato a parcheggi per auto e caravan“), 3 agosto 2016

Il Commissario per gli Usi Civici di Toscana, Umbria e Lazio ha recentemente posto un importante punto fermo sotto il profilo giurisprudenziale per la salvaguardia dei demani civici e i diritti di uso civico nei confronti di utilizzazioni poco consone alle finalità sociali e ambientali degli istituti.

Teniamo presente la scarsa conoscenza generale della materia paradossalmente in rapporto con il grande rilievo dell’estensione delle aree a uso civico in Italia (circa 5 milioni di ettari) e della loro presenza in beni di indiscusso valore ambientale (coste, boschi, montagna, aree naturali protette).

Con l’ordinanza n. 255 del 28 luglio 2016 il Commissario ha disposto il sequestro giudiziario ai sensi degli artt. 30 della legge n. 1766/1927 e s.m.i. e 670, comma 1°, cod. proc. civ. delle aree a uso civico (mq. 18.000 circa) nelle località Pian Grande e Pian Perduto di Castelluccio, in Comune di Norcia (PG), adibite temporaneamente a parcheggi per autoveicoli e autocaravan durante buona parte della stagione estiva 2016.

Il provvedimento cautelare (“fino a che non sia intervenuta una decisione irrevocabile o una conciliazione, debitamente omologata sull’esistenza, la natura e la liquidazione dei diritti, a cui si riferisce la presente legge”, artt. 30 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.) è intervenuto nell’ambito della causa R.G. n. 17/2015 promossa dalle associazioni ecologiste Gruppo d’Intervento Giuridico onlus e Mountain Wilderness Italia onlus riguardo l’utilizzo estivo che si protrae ormai da una dozzina d’anni di terreni a uso civico per parcheggi autoveicoli e aree sosta camper in base a ordinanze sindacali contingibili e urgenti (artt. 50 e 54 del decreto legislativo n. 267/2000 e s.m.i.) per pretesi “motivi di emergenza”.

Norcia, Piani di Castelluccio, traffico veicolare (foto Luca Giorni)

Affidandoli all’associazione turistico-culturale “Pro Nursia” in “completa e autonoma gestione”, il Comune di Norcia, con ordinanza sindacale n. 40 del 21 giugno 2016, ha nuovamente adibito per il periodo 25 giugno 2016 – 31 luglio 2016 ad aree di sosta diurna e notturna per autoveicoli, autocaravan e pullman alcuni terreni a uso civico, quale prodromo per la realizzazione del Piano di azione per la mobilità sostenibile (PAMS), adottato con deliberazione Consiglio comunale di Norcia n. 24 del 20 giugno 2016.  Dev’essere evidenziato che non viene contestata la qualitas soli, come riconosciuto all’udienza dell’11 aprile 2016 dal Sindaco di Norcia, tuttavia la Comunanza agraria di Castelluccio ha sempre dato gratuitamente la disponibilità delle aree[1].

Dopo l’ennesima ordinanza sindacale del giugno 2016, il Commissario poneva sotto sequestro i terreni a uso civico con l’ordinanza commissariale n. 247 del 14 luglio 2016, revocata il giorno seguente (nota n. 526 del 15 luglio Commissario Usi civici Lazio Toscana Umbria – revoca sequestro) sulla base dell’ottenuta autorizzazione regionale al mutamento di destinazione d’uso temporaneo, rivelatasi a un più approfondito esame illegittima e conseguentemente disapplicata.

Norcia, Piani di Castelluccio (17 luglio 2016)

Infatti, la determinazione Servizio Foreste, montagna, sistemi naturalistici, faunistica Regione Umbria n. 6396 del 13 luglio 2016 (n. 301 del 14 luglio 2016) – giunta a occupazione realizzata – ha autorizzato il temporaneo mutamento di destinazione d’uso nemmeno di tutti i terreni a uso civico coinvolti, non indicando “espressamente la nuova destinazione d’uso dei terreni dovendosi ritenere che si faccia implicitamente riferimento alla richiesta della Comunanza Agraria di Castelluccio diretta alla ‘realizzazione di un area di sosta’”.        Inoltre, la revoca del sequestro era stata disposta “a condizione che la Comunanza Agraria di Castelluccio autorizzi espressamente l’occupazione dei suoi beni stabilendo altresì le modalità di utilizzo degli stessi”, visto che la stessa Comunanza agraria aveva dato disponibilità “nel rigoroso rispetto dei fondi gravati da usi civico in particolare del diritto di pascolo“.

Il Commissario, in proposito, ha osservato che “è evidente che il diritto di pascolo e quello di sosta paiono incompatibili come si evince dalle foto in atti che mostrano i terreni ingombri di autoveicoli, caravan ed, addirittura, di un chiosco”.

Ancor più incompatibile è la creazione di aree di sosta per autoveicoli e autocaravan con le funzioni di tutela ambientale ormai proprie dei demani civici dopo la legge n. 431/1985.

I diritti di uso civico sono inalienabili (art. 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.), inusucapibili e imprescrittibili (artt. 2 e 9 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.), con la legge n. 431/1985 (art. 1, comma 1°, lettera h) è stato disposto il vincolo paesaggistico ex lege su tutte le aree rientranti nei demani civici e la loro ulteriore salvaguardia e valorizzazione mediante inclusione in piani paesaggistici (art. 1 bis), concretando un’indiscussa valenza ambientale/paesaggistica[2], realizzabile anche nello strumento di pianificazione finalizzato proprio alla salvaguardia ambientale e paesaggistica[3].

Norcia, Piani di Castelluccio, fioritura (da Flickr)

Puntualmente nella sentenza Corte cost. n. 210 del 2014: “la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenza n. 367 del 2007) …. E ciò in aderenza all’art. 9 Cost., che sancisce quale principio fondamentale quello della tutela del paesaggio, inteso come morfologia del territorio, cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sè un valore costituzionale (sentenza n. 367 del 2007)”.        Il Commissario ha ricordato sul punto che “la competenza statale in materia ambientale trova attualmente la sua espressione nel citato art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, le cui disposizioni fondamentali sono state qualificate come norme di grande riforma economico-sociale (Cfr. Corte Costituzionale sentenze n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164 del 2009 e n. 51 del 2006)”.       Conferma la ricostruzione anche la sentenza Corte cass., Sez. II, 5 novembre 2013, n. 24757 che ha affermato testualmente: “il provvedimento regionale di legittimazione dell’occupazione di un fondo gravato da uso civico non si perfeziona se non emanato, ai sensi dell’art. 2 della legge 12 gennaio 1991, n. 13, nella forma del decreto del Ministro competente – che, dopo la promulgazione della legge 4 dicembre 1993, n. 491, si individua nel Ministro della giustizia – non ostandovi la residualità delle competenze dello Stato in materia, conciliabile col mantenimento di un potere statuale di concerto“.

Il Commissario per gli Usi Civici romano conclude riconoscendo che “ne deriva la carenza di potere della Regione nell’adozione di atti di disciplina degli usi civici che facciano venir meno la loro vocazione di tutela ambientale riservata alla competenza esclusiva dello Stato in materia. In altre parole le Regioni, attraverso provvedimenti normativi o amministrativi, non possono legittimamente far venir meno il vincolo ambientale riconosciuto a determinati beni dalla legge statale essendo tale materia riservata alla esclusiva competenza dello Stato”.     Conseguentemente viene ritenuta meritevole di disapplicazione la determinazione dirigenziale della Regione Umbria perché “avendo consentito l’utilizzo dei terreni quale area di sosta, ha interferito (mortificandola) con la valenza ambientale di tali beni la cui disciplina è riservata alla competenza esclusiva dello Stato”.  Sarebbe stata quantomeno necessaria l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.)[4].

Lupo italiano o appenninico (Canis lupus italicus)

Appartiene sempre alla competenza del Commissario anche la giurisdizione sulle modalità di godimento o meno dei diritti di uso civico, tanto più che “la compressione degli usi civici, seppure a tempo determinato, costituisce contestazione implicita della loro natura demaniale civica”[5].  Nonostante l’ampia attività posta in essere, a giudizio del Commissario, non risulta nemmeno una qualche vera e propria autorizzazione da parte della Comunanza agraria di Castelluccio all’occupazione dei terreni, perché con la delibera del 21 giugno 2016 si limita a “prendere atto delle ulteriori richieste del Comune di Norcia dell’08.06.2016 prot. 6523 pervenuta all’Ente nella medesima giornata al n. 228 e prot. n. 6962 del 17.06.2016 prot. dell’Ente n. 249 del 20.06.2016 indicate in premessa“, mentre nella successiva delibera del 19 luglio 2016 “dichiara di confermare una concessione che non vi è stata talchè l’occupazione sin dal mese di giugno è avvenuta senza titolo”.

Vi sono, infine, a giudizio del Commissario gli elementi costitutivi del provvedimento cautelare: la demanialità civica non è contestata (fumus boni iuris) e l’utilizzo quale aree sosta per autoveicoli e camper non solo distoglie dalla fruizione dei titolari del diritto di uso civico le aree, ma provoca anche detrimento del relativo valore ambientale (periculum in mora).  Conseguentemente il sequestro giudiziario rappresenta il provvedimento più adeguato per la situazione creatasi nel demanio civico di Castelluccio di Norcia.

Un precedente di grande interesse per le tante situazioni analoghe nei demani civici dell’intero Bel Paese.

dott. Stefano Deliperi

qui l’ordinanza Commissario Usi Civici Toscana, Umbria, Lazio n. 255 del 28 luglio 2016.

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[1] Le Terre civiche sui Piani di Castelluccio, gestite dalla Comunanza Agraria, si estendono per ben 1.136 ettari (vds. http://siusa.archivi.beniculturali.it/cgi-bin/pagina.pl?TipoPag=prodente&Chiave=32766);

[2] Vds. sentenze Corte cost. nn. 345/1997 e 46/1995 e ordinanze Corte cost. nn. 71/1999, 316/1998, 158/1998, 133/1993.    Vds.. anche Cass. civ., SS.UU., 12 dicembre 1995, n. 12719; Cass. pen., Sez. III, 29 maggio 1992, n. 6537.

[3]  Vds. Cons. Stato, Sez. II consultiva, 13 maggio 1998, nn. 472, 473, 474, 475; Cons. Stato, Sez. II consultiva, 20 maggio 1998, nn. 548, 549, 550; T.A.R. Sardegna, 6 ottobre 2003, nn. 1203, 1204, 1206, 1207, 1208

[4] “La disapplicazione di atti amministrativi illegittimi è consentita anche in sede di giurisdizione dei commissari regionali per la liquidazione degli usi civici, purché sussista un rapporto di strumentalità tra l’esercizio di tale potere e la decisione dovuta (Cfr. Cassazione, Sez. 2, Sentenza n. 24714 del 20/1 I/2014; Sezioni Unite: N. 12157 del 1993 e N. 798 del 1999)”.

[5]  Vds. Cass. civ., SS.UU., 16 settembre 2014, n. 19472 (ord.).

Norcia, Piani di Castelluccio

(foto Flickr, Luca Giorni, per conto GrIG, S.D., archivio GrIG)