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Che cosa sono gli accordi multilaterali internazionali in materia ambientale.


l'albero, la collina e la luna

l’albero, la collina e la luna

Federico Esu è un giovane avvocato con un master in diritto internazionale presso l’University College London, una precedente collaborazione con la cattedra di Diritto internazionale dell’Università degli Studi di Cagliari e un attuale dottorato di ricerca presso la Erasmus School of Law, Erasmus University Rotterdam.

Attualmente sono in corso a Lima i negoziati internazionali sui cambiamenti climatici, così ha preparato una sintetica e interessante guida cosa sono e come funzionano a grandi linee gli accordi multilaterali internazionali in materia ambientale.

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

 

 

Pungitopo (Ruscus aculeatus)

Pungitopo (Ruscus aculeatus)

Gli accordi internazionali multilaterali in materia ambientale in breve

Mentre in questi giorni a Lima, in Perù, si sta svolgendo la ventesima sessione della Conferenza delle Parti (Conference of the Parties, COP20) in cui più di 190 rappresentanti di altrettanti Paesi si incontrano per discutere su un nuovo accordo in ambito climatico in vista della Conferenza dell’ONU di Parigi nel 2015, è lecito domandarsi che cosa sono questi accordi internazionali multilaterali in materia ambientale, quali sono i loro elementi caratterizzanti e come funzionano.

Che cosa sono?

Gli accordi ambientali multilaterali (che per comodità chiamerò AAM) stipulati in ambito internazionale sono accordi autonomi atti a creare un regime giuridico che regoli questioni ambientali di comune interesse per la comunità internazionale. Sin dal 1970 è stato adottato un numero crescente di accordi di questo genere, con un incremento registrato negli anni ’90 in risposta alla forte pressione politica verso l’applicazione di un approccio sostenibile all’uso delle risorse naturali limitate del nostro pianeta.

Al fine di ottimizzare il sistema frammentato di trattati che col tempo sono sorti, l’UNEP (il Programma per l’Ambiente dell’ONU)[1] è stato incaricato di facilitare il coordinamento e la partecipazione dei sistemi giuridici interni agli Stati. L’UNEP ha, per esempio, contribuito ad armonizzare i requisiti di documentazione all’interno di diversi sistemi giuridici e a organizzare gli AAM in ambiti tematici a seconda della natura e della fonte di inquinamento e di danno ambientale che ciascun AAM regolava. L’UNEP attualmente distingue gli AAM in tre principali categorie: quelli legati al clima e all’atmosfera; quelli legati alle componenti chimiche e ai rifiuti; e quelli legati alla biodiversità e alla terra. Un gran numero di questi AAM sono rilevanti nel contesto dei cambiamenti climatici e delle relative conseguenze.

Iris planifolia

Iris planifolia

Quali sono gli elementi comuni agli AAM?

Sin dagli anni ‘90 gli AAM sono stati redatti seguendo una forma standard tra loro comune. Vi sono spesso sezioni chiamate “obiettivi” e “principi”, le quali riflettono e riassumono le difficoltà incontrate in fase di negoziazione, mantenendo spesso una portata generica e vaga. Gli obblighi legali di carattere sostanziale sono in genere sanciti e specificati in strumenti sussidiari e separati, quali ad esempio i protocolli o gli allegati.

Gli AAM generalmente creano una cornice di cooperazione e prevedono l’adozione di ulteriori e successivi strumenti normativi. La Conferenza delle Parti (COP) della Convenzione dell’ONU sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC), per esempio, può adottare protocolli e allegati. Il Protocollo di Cartagena[2] sulla biodiversità, per esempio, è stato adottato nel contesto della Convenzione sulla Biodiversità[3] e tale Protocollo consente anche l’adozione di ulteriori strumenti – come è stato ad esempio il Protocollo supplementare di Nagoya – Kuala Lumpur.[4]

Il risultato di queste operazioni è che gli accordi istituzionali e i processi decisionali sono formalmente portati avanti in sistemi separati (ad esempio la convenzione e i vari protocolli) e processi normativi autonomi. Questo contribuisce alla frammentazione del diritto internazionale dell’ambiente.

In pratica, tuttavia, vi è anche forte tendenza ad armonizzare e consolidare i processi decisionali (ad es. meetings o conferenze delle parti che fungono da punti di incontro tra le parti).  I meetings o conferenze delle parti legate ad un determinato accordo (dopo che quest’ultimo è entrato in vigore) sono i principali meccanismi attraverso i quali il regime giuridico evolve. Essi consentono agli Stati di incontrarsi regolarmente al fine di discutere di questioni future, rivedere alcune previsioni normative e adottare le apposite decisioni. Allo stesso tempo, però, essi generano innumerevoli decisioni, la cui portata normativa resta dubbia e la cui implementazione dipende dalle azioni interne dei singoli Stati. Si potrebbe sostenere che gli AAM hanno contribuito più a fornire una guida che delle regole vincolanti in senso stretto.

La struttura istituzionale degli AAM spesso include un Segretariato, degli organi di supporto per l’implementazione e l’assistenza tecnica, e istituzioni o meccanismi finanziari. Gli accordi includono disposizioni su nuove e ulteriori risorse per la loro implementazione e il trasferimento di tecnologie tra stati. Tuttavia, per questioni di diritti di proprietà intellettuale, le disposizioni sul trasferimento delle tecnologie sono difficilmente implementate nella pratica. Nel contesto della UNFCCC, per esempio, vi è una forte spinta da parte dei Paesi in via di sviluppo al trasferimento a loro favore di tecnologie per mitigare ulteriormente i cambiamenti climatici ma questioni di proprietà intellettuale riguardanti i Paesi più sviluppati spesso precludono una tale azione.

Problemi legati ai finanziamenti inoltre minano l’effettività degli AAM. Questioni ricorrenti in tale ambito sono spesso: chi decide su quali risorse sono necessari dei finanziamenti? Quali strumenti possono essere utilizzati: un fondo di garanzia; un meccanismo di mercato? Chi lo gestisce e chi decide sull’allocazione dei fondi? Come possono gli Stati accedere alle risorse finanziarie e quali progetti sono suscettibili di ricevere supporto? Il Global Environment Fund (GEF), per esempio, è un’organizzazione finanziaria indipendente che serve come meccanismo finanziario per numerosi AAM come la Convenzione sulla Biodiversità, la Convenzione di Stoccolma sugli Inquinanti Organici Persistenti (POP o POPs)[5] e la Convenzione dell’ONU per combattere la Desertificazione.[6]

I requisiti per l’entrata in vigore di numerosi AAM impongono criteri extra per assicurare l’effettività degli obiettivi prefissati. Il Protocollo di Kyoto, per esempio, richiede la ratifica di almeno 55 Stati parte alla Convenzione ONU sui cambiamenti climatici a cui si aggiunge il 55% del totale di emissioni di CO2 per il 1990 per le parti incluse nell’Allegato I della Convenzione.

Seguendo poi le procedure di modifica tradizionali, gli Stati sono vincolati dagli emendamenti una volta che hanno depositato un’apposita dichiarazione con cui accettano gli emendamenti stessi. Alcuni AAM in ambito atmosferico e marino inoltre forniscono processi più semplificati. Il processo di modifica tacito integrato nelle Convenzioni della Organizzazione Internazionale Marittima, per esempio, presuppone che il silenzio o l’assenza di una qualsiasi azione corrisponda ad accettazione dell’emendamento, trascorso un certo lasso di tempo.

Romulea ligustica

Romulea ligustica

Il rispetto degli impegni presi

Gli AAM spesso non contengono meccanismi d’implementazione. Essi cercano piuttosto di facilitare e favorire condotte conformi attraverso, per esempio, comitati di disciplina che redigono piani d’azione e raccomandazioni su assistenza tecnica e finanziaria per lo Stato “disobbediente”. Rapporti presentati da ciascuno Stato sono spesso utilizzati per monitorare le performance e consentire una costante rivisitazione dell’effettività del regime posto in essere nonché la sua evoluzione. Tuttavia, i report presentati sono spesso superficiali e non soddisfacenti.

Alcuni AAM potrebbero contenere un elemento punitivo. Per esempio Convenzione ONU sui Cambiamenti Climatici possiede un ramo d’implementazione forzata (opposta all’altro ramo di facilitazione) il quale ha il compito di determinare le conseguenze per le parti che non rispettano i loro impegni. In questo caso, tuttavia, le sanzioni che ne derivano spesso assumono la forma di obiettivi ulteriori rispetto a quelli non rispettati mentre il completo ritiro dall’adesione ad un trattato (per esempio il ritiro dal Protocollo di Kyoto) non comporta nessuna penalità.

Molto spesso, la conformità alle disposizioni contenute negli AAM è anche il risultato di pressioni e scrutinio da parte di organizzazioni rappresentanti la società civile.

Sarà interessante vedere quale risultato verrà raggiunto al termine dei negoziati di Lima, il prossimo 12 dicembre. I riflettori sono puntati verso l’Europa, gli Stati Uniti e la Cina (avendo, questi ultimi due, anche recentemente siglato un accordo sulle emissioni di gas serra).[7]

Federico Esu

 

_____________________________________________________

[1] http://it.wikipedia.org/wiki/Programma_delle_Nazioni_Unite_per_l%27ambiente

[2] http://it.wikipedia.org/wiki/Protocollo_di_Cartagena

[3] http://it.wikipedia.org/wiki/Convenzione_sulla_diversit%C3%A0_biologica

[4] http://www.minambiente.it/pagina/protocollo-di-nagoya-abs

[5] http://europa.eu/legislation_summaries/environment/air_pollution/l21279_it.htm

[6] http://it.wikipedia.org/wiki/Convenzione_contro_la_desertificazione

[7] http://www.corriere.it/esteri/14_novembre_12/clima-usa-cina-finalmente-d-accordo-bba07d00-6a2b-11e4-bebe-52d388825827.shtml

 

Toscana, oliveto

Toscana, oliveto

 

(foto E.R., S.D., archivio GrIG)

  1. dicembre 15, 2014 alle 2:47 pm

    da Il Corriere della Sera, 14 dicembre 2014
    ALLA CONFERENZA ONU SUI CAMBIAMENTI CLIMATICI DOPO DUE SETTIMANE DI NEGOZIATI. Clima: a Lima raggiunto un accordo da «minimo sindacale».
    Capo negoziatori: «Testo non perfetto, ma include tutte le posizioni». Organizzazioni ambientaliste: «È debolissimo». Galletti: «Buona road map per Parigi 2015». (Paolo Virtuani): http://www.corriere.it/ambiente/14_dicembre_14/clima-lima-raggiunto-accordo-minimo-sindacale-413e2dae-83a4-11e4-a2cc-02f7f9acc66f.shtml

  1. aprile 11, 2018 alle 9:33 am

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