Gruppo d'Intervento Giuridico (GrIG)

Forse il Consiglio di Stato ha posto la parola decisiva sulla lunga vicenda del cantiere edilizio “Sos Appentados” in mezzo alla macchia mediterranea a due passi dal mare della Pelosa, a Stintino (SS). 

La sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 4 novembre 2020, n. 6801, infatti, accogliendo i ricorsi di alcuni Privati, ha confermato la definitiva perdita di efficacia del piano di lottizzazione e della relativa convenzione per scadenza del termine decennale (art. 16, comma 5°, della legge n. 1150/1942 e s.m.i.). La perdita di efficacia, per giurisprudenza costante (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6170; Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 1999, n. 286; Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 1998, n. 1412), riguarda sia la realizzazione delle opere di urbanizzazione che l’edificazione dei rimanenti lotti. 

Una vicenda piuttosto travagliata.

La convenzione di lottizzazione era stata stipulata fra il Comune di Stintino e la sassarese Sos Appentados s.r.l. nel lontano 22 agosto 1975 ed era scaduta nell’agosto 1985.  

Il cantiere edilizio era stato avviato nell’inverno 2009 con una dichiarazione autocertificativa allo sportello unico delle attività produttive in base alla vecchia (e scaduta) convenzione di lottizzazione risalente al 1975.

Una girandola di pronunce dei Giudici amministrativi (sentenza T.A.R. Sardegna, sez. I, 31 gennaio 2009, n. 118; sentenza Cons. Stato, sez. IV, 6 aprile 2012, n. 3969;sentenza T.A.R. Sardegna, sez. II, 15 gennaio 2014, n. 34), l’ordinanza del Tribunale civile di Sassari del 27 settembre 2011, un provvedimento (17 novembre 2012) di sequestro preventivo disposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sassari, nel mezzo esposti delle associazioni ecologiste Amici della Terra e Gruppo d’Intervento Giuridico (19 gennaio 2010), nonché da parte di privati, avevano portato al blocco dei lavori, se n’era occupato anche il telegiornale satirico di Striscia la Notizia (“Permessi edilizi fai-da-te“).

Ora la nuova sentenza del Consiglio di Stato e pare proprio quella definitiva.

In questi giorni l’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico provvede a chiedere alle amministrazioni pubbliche competenti, in primo luogo al Comune di Stintino, quali provvedimenti abbia adottato o stia per adottare per ripristinare la legalità e un contesto ambientale e paesaggistico unico al mondo.

Gruppo d’Intervento Giuridico odv

N. 06801/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02959/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2959 del 2014, proposto dai signori Loredana Picca, Davide Dezan, Maurizio Picca e Walter Della Frera, dalla s.r.l. Soc.Immobiliare Mirte, e dai signori Giacomo Loria e Maria Antonietta Pepe, rappresentati e difesi dall’avvocato Silvana Congiu, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Nicola Giancaspro in Roma, via Postumia, n. 1;

contro

il Comune di Stintino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Delitala, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

nei confronti

della s.r.l. Sos Appentados, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Corda, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;
della Regione Autonoma della Sardegna e del signor Giampaolo Loi, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. della Sardegna – Sede di Cagliari- Sezione II n. 38/2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Stintino e della s.r.l. Sos Appentados;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 30 ottobre 2020 il Cons. Davide Ponte;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame le odierne parti appellanti impugnavano la sentenza n. 38 del 2014 del Tar Sardegna, recante rigetto dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalle medesime parti, in qualità di proprietari di proprietari di immobili ad uso turistico-residenziale posti in Comune di Stintino loc. “La Pelosa”, al fine di ottenere l’annullamento degli atti concernenti la DUAP del 18 agosto 2008, assentita ai sensi della L.R. 3/2008 dal Comune su richiesta della Appentados srl; tali atti avevano ad oggetto la realizzazione di numero sei unità immobiliari con la destinazione residenziale in area ricadente nella fascia costiera dei metri 150 dal mare prospiciente la spiaggia la Pelosa, con l’inerente parere favorevole della “commissione Edilizia integrata con l’esperto per il passaggio”, nonché l’autorizzazione paesaggistica del 21 ottobre 2008, n. 117.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante riproponeva le censure di prime cure, contestando le argomentazioni poste a base della sentenza impugnata, in particolare deducendo: l’insufficiente istruttoria, l’illegittimità dei titoli edilizi per decadenza del piano di lottizzazione originario ed incertezza del soggetto titolare del diritto di proprietà dell’area e degli erigendi fabbricati; illegittimità della proroga; mancata applicazione della limitazione del 50 per cento delle lottizzazioni pendenti e violazione della delibera consiliare n. 8 del 2006; illegittimo rilascio dei conseguenti titoli anche paesaggistici; violazione della l.r. n. 3 del 2008; difetto di conferenza di servizi; incostituzionalità dell’art. 1, comma 17, lettera c), l.r. n.3 cit., come modificato dalla l.r. n. 11 del 2010 per violazione degli artt. 3 e 117 Cost. e dell’art. 1, comma 1-bis, del d.P.R. 447/1998.

Il Comune ed i privati controinteressati si costituivano in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 1848 del 2014 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.

Con ordinanza presidenziale n. 529 del 2020 veniva disposta istruttoria.

Alla pubblica udienza del 29 ottobre 2019, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto i titoli assentivi nuovamente rilasciati per la realizzazione di un fabbricato, su di un lotto residuo non edificato della convenzione di lottizzazione c.d. “Sos Appentidos”, in località la Pelosa nel territorio del Comune di Stintino.

1.1 In precedenza, in data 26 gennaio 1999 il Comune odierno appellato aveva rilasciato al sig. Guarino – dante causa dei successivi titolari – la concessione edilizia n. 9 del 1999 per realizzare un fabbricato in un’area (confinante con le case dei ricorrenti nel lato verso il mare), reputata edificabile in forza della convenzione di lottizzazione stipulata il 2 agosto 1975 tra la società Sos Appentados srl e il medesimo Comune di Stintino.

1.2 A seguito di impugnativa in sede giurisdizionale, il Tar Sardegna, con sentenza n. 118 del 31 gennaio 2009, annullava tale concessione n. 9/1999, ritenendo decorso il termine decennale di efficacia della convenzione di lottizzazione in esecuzione della quale era stato rilasciato il titolo edilizio. Tale decisione veniva confermata in appello dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2045 del 6 aprile 2012.

1.3 Con il titolo oggetto della nuova impugnativa, formatosi a seguito della presentazione della Duap 18 agosto 2008 ai sensi della l.r. 3 del 2008, venivano nuovamente assentiti i lavori che infatti riprendevano. A fronte del riavvio dei lavori, gli odierni appellanti venivano a conoscenza della formazione dei nuovi titoli e, conseguentemente, adivano il Tar Sardegna con l’impugnativa decisa dalla sentenza di cui in epigrafe, oggetto del presente gravame.

2. Così riassunta la fattispecie, occorre esaminare il merito della controversia.

3. Preliminarmente, assume rilievo decisivo ai fini del contendere la verifica della decadenza o meno del piano di lottizzazione originario, di cui anche il nuovo assenso edilizio costituisce attuazione.

3.1 In linea generale, la giurisprudenza di questo Consiglio ha ribadito che i piani di lottizzazione hanno una scadenza decennale e la scadenza dei termini di efficacia degli stessi, ai sensi dell’ art. 17 della L. 1150/1942 , anche se non comporta la decadenza di ogni disciplina urbanistica dell’area, poiché restano espressamente ferme, a tempo indeterminato, le prescrizioni di zona e quelle relative agli allineamenti, rende inattuabili le previsioni del piano medesimo che non abbiano avuto concreta attuazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2019, n. 2084).

Non assume rilevanza, ai fini della perdita di efficacia del piano di lottizzazione per decorso del termine, la circostanza che la mancata attuazione sia dovuta alla Pubblica Amministrazione o al privato lottizzante; peraltro, neppure le cause di forza maggiore comportano in via automatica la sospensione del termine di durata, spettando all’Amministrazione valutare l’opportunità di una proroga, previa verifica della permanenza dell’interesse pubblico ad attuare il piano come configurato originariamente

3.2 Nel caso di specie il piano di lottizzazione, oltre ad essere divenuto inefficace per decorso del predetto termine decennale (rilevante nei termini sopra richiamati), è stato dichiarato tale con statuizioni giurisdizionali passate in giudicato.

Tali statuizioni hanno una valenza di cosa giudicata anche nei confronti delle parti in giudizio, sia per la sostanziale coincidenza soggettiva (fra l’altro delle parti necessarie, quali i principali ricorrenti, le amministrazioni intimate e la parte controinteressata, il cui legale rappresentante è stato l’appellante del relativo giudizio conclusosi nel 2012), sia per l’oggettiva coincidenza del piano attuativo e dell’intervento edilizio in contestazione.

3.3 In proposito, se la sentenza di prime cure (Tar Sardegna n. 118 del 2009) aveva ritenendo fondato ed assorbente il primo motivo di ricorso con il quale era stata dedotta la scadenza alla data del 22 agosto 1985 dell’efficacia del piano di lottizzazione (ritenuta dalla giurisprudenza di durata decennale, come per i piani particolareggiati, pur in carenza di una norma espressa) e, quindi, la carenza del presupposto fondante il rilascio dell’impugnata concessione edilizia n. 9 del 1999, la decisione di appello confermava in toto tale pronuncia, attraverso un chiaro ordito motivazionale che occorre qui richiamare: “La giurisprudenza di questa Sezione ha da tempo affermato (cfr. n. 1412 del 3 novembre 1998), proprio in relazione all’obiezione che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati non potrebbe essere applicato in via di analogia alle lottizzazioni, in quanto sarebbe stabilito per i primi (piani particolareggiati) sol perché impongono vincoli espropriativi ai proprietari dei suoli, quanto segue:

– la legge urbanistica stabilisce espressamente la durata degli altri strumenti urbanistici che disciplina: di quelli generali (il piano territoriale di coordinamento ed il piano regolatore generale, in vigore a tempo indeterminato ex artt. 6 e 11 della LUN) e del piano particolareggiato, avente la durata di dieci anni per espressa previsione dell’art. 17 della stessa LUN;

– la durata massima dei piani di lottizzazione, se ad essi non fosse applicabile il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati, sarebbe quella, indeterminata, degli strumenti urbanistici generali, invece di quella decennale dello strumento urbanistico attuativo: il che costituirebbe di per sé motivo di incoerenza;

– non giova, inoltre, rilevare che l’art. 28 della LUN, come modificato dall’art. 8 della L. 6 agosto 1967 n. 765, preveda un termine decennale soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e non per l’edificazione dei singoli lotti, tenuto conto che la fissazione di un termine risponde ad un preminente interesse pubblico, non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti;

– il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le licenze prima, poi per le concessioni edilizie e poi, ancora, per i permessi di costruire, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche, sarebbe incompleto alla fonte se, prima del rilascio del titolo abilitativo, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

Né può farsi questione che detto affidamento (del lottizzante) comporti l’intangibilità della destinazione urbanistica impressa con il PdL convenzionato poiché, come ha ancora chiarito la citata giurisprudenza:

– l’ultrattività di detto affidamento, oltre il termine di scadenza del PdL stesso, sarebbe incoerente con la finalità di fissazione di un termine di efficacia degli strumenti urbanistici attuativi, il quale (termine) attiene all’effettività delle nuove previsioni urbanistiche;

– ogni altra questione circa gli eventuali problemi patrimoniali insorgenti per effetto della realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione, ma non anche dell’edificazione dei lotti, devono trovare soluzione secondo gli ordinari strumenti civilistici diretti ad evitare, se sussistenti, eventuali arricchimenti ingiustificati, ma non anche sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Così pure, per contrastare tale avviso espresso dal Collegio non può ipotizzarsi una proroga tacita del termine di efficacia di una convenzione di lottizzazione, in conseguenza del rilascio di concessione edilizia da parte del Comune, ovvero in difetto di una espressa revoca della stessa convenzione o della modifica o della introduzione di un nuovo strumento urbanistico, poiché costituisce avviso pacifico in giurisprudenza che, in materia urbanistico-edilizia, l’amministrazione può correttamente manifestare la sua volontà soltanto mediante atti aventi la forma scritta e cioè, avuto presente il caso in esame, o con una nuova convenzione sempre che coerente con le previsioni urbanistiche del territorio comunale e con l’eventuale specifica qualità dei suoli, o con un riesame di quella scaduta, nell’esercizio, ovviamente, dei propri poteri discrezionali volti ad una nuova valutazione di tutti gli interessi in gioco.

Orbene, poiché il Collegio non ha motivo di discostarsi da tale avviso, non può non essere affermato che il PdL ha una durata decennale per cui, decorso il relativo termine, esso perde di efficacia e non può più costituire valido presupposto per il rilascio di qualsivoglia titolo abilitativo alla edificazione di manufatti (cfr. C.d.S., sez. VI^, n. 200 del 20 gennaio 2003).

Consegue, nel caso in esame, che essendo ampiamente scaduto alla data di rilascio della concessione edilizia n. 9 del 2009 il termine decennale di efficacia della lottizzazione convenzionata in questione, siccome stipulata il 22 agosto 1975 dalla “Sos Appentidos” con il Comune di Sassari (e per esso con il Comune di Stintino, successore ex lege), difettava il presupposto essenziale e, quindi, era ed è illegittima la stessa citata concessione edilizia che, dunque, correttamente è stata annullata dal primo Giudice con la sentenza appellata.

Peraltro, giova precisare che a convincimenti diversi da quelli sin qui espressi non possono indurre i rilievi di parte appellante circa il completamento delle opere di urbanizzazione, sia per le ragioni già più innanzi espresse sul medesimo punto, sia perché la giurisprudenza al riguardo citata dalla stessa parte, allorquando fa riferimento alla salvaguardia degli allineamenti e delle prescrizioni di zona, si riferisce all’ipotesi qui non ricorrente di tutela di posizioni incise dall’eventuale formale rideliberazione del PdL o dall’entrata in vigore di una nuova norma urbanistica generale o esecutiva che contenga disposizioni di segno contrario per i profili anzidetti alla precedente norma pattizia di abilitazione all’edificazione.

Infine, alcuna incidenza sull’esito del presente giudizio possono avere le delibere del Consiglio Comunale di Stintino n. 8 e n. 25 del 2006, di adozione e di approvazione di variante al PRG che consente il completamento della lottizzazione, atteso che la verifica di legittimità dell’impugnata concessione edilizia n. 9/1999 va operata con riferimento alla data di sua emanazione ( 26 gennaio 1999) e non sulla base di atti successivi che, semmai, potranno eventualmente avere effetto soltanto in sede di esame di una nuova istanza edilizia proposta dagli interessati così come risulta essere poi avvenuto, secondo quanto risulta dalla documentazione esibita da parte appellata il 22 dicembre 2011”.

3.4 Il conseguente venir meno del piano attuativo originario impone la sottoposizione del titolo qui impugnato alla disciplina normativa e pianificatoria vigente ratione temporis, come peraltro già anticipato dalla stessa sentenza n. 2045 del 2012, nei termini da ultimo richiamati.

3.5 Orbene, la disciplina pianificatoria di cui alla delibera n. 8 del 2006, invocata dalle parti appellate quale conferma della salvezza della lottizzazione predetta ed impugnata dalle parti odierne appellanti con il ricorso di prime cure, se per un verso è inefficace sul punto, a fronte della accertata (giudiziale) inefficacia della stessa lottizzazione richiamata, per un altro verso si pone in contrasto con la disciplina legislativa sopravvenuta, per la quale l’edificazione nell’area interessata e nei termini richiesti è stata oggetto di normativa riduzione nei termini dedotti da parte appellante.

In proposito, già con la legge regionale n. 45 del 1989 erano state dettate misure di salvaguardia ex lege, nei termini invocati da parte appellante.

La successiva legge n. 8 del 2004, sempre anteriore alla delibera consiliare del 2006 impugnata ed al titolo successivamente formatosi, se all’art. 4 ha previsto in generale gli interventi eccezionalmente ammissibili nelle aree costiere, nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico regionale, all’art. 6 per le zone come quella in oggetto ha previsto che “Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al 50 per cento di quello consentito con l’applicazione dei parametri massimi stabiliti per il calcolo della fruibilità ottimale del litorale dal decreto dell’Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica n. 2266/U del 20 dicembre 1983”. La statuizione è di tale ampiezza da comprendere anche i piani di lottizzazione non decaduti (nella misura in cui sono eccezionalmente ammessi dall’art. 4), sebbene, giova ricordarlo, quello invocato nella presente sede sia da reputarsi inefficace in radice.

Al riguardo, questo Consiglio ha già avuto modo di evidenziare che, in linea generale, nell’ambito di un intervento normativo ispirato a esigenze di salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale (legge reg. Sardegna 25 novembre 2004, n. 8), dunque inteso a una tutela generale del paesaggio sardo ed alla conseguente normativa di salvaguardia per gli interventi edilizi, i casi di deroga costituiscono previsioni di eccezione e, quindi, di stretta interpretazione: devono, perciò, riposare su rigorosi presupposti, coerenti con la natura di ipotesi normative eccezionali e con il fine di tutela dei valori paesaggistici perseguito da quella stessa legge regionale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI , 9 gennaio 2014, n. 25).

4. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente anche rispetto ai successivi profili dedotti.

Infatti, l’accertata inefficacia del piano di lottizzazione originario, così come invocato nel presente giudizio e richiamato dalla delibera pianificatoria del 2006, nonché il contrasto di quest’ultima e dei conseguenti titoli formatisi successivamente con la disciplina normativa applicabile ratione temporis, comportano la fondatezza dell’appello, nei termini invero già evidenziati in sede cautelare; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il ricorso di primo grado.

5. Le spese di lite del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 2959 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti impugnati.

Condanna le parti appellate in solido al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in favore di parte appellante, liquidate in complessivi euro 8.000,00 (ottomila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Davide Ponte		Luigi Maruotti

IL SEGRETARIO

depositata in Segreteria il 4 novembre 2020

(foto per conto GrIG, S.D., archivio GrIG)