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L’occupazione illecita del demanio marittimo.


Ginepro (Juniperus communis) sul mare

Ginepro (Juniperus communis) sul mare

Interessante pronuncia della Corte di cassazione in materia di demanio marittimo.

La sentenza Corte cass., Sez. III, 4 settembre 2018, n. 39679 ha definito gli ambiti della fattispecie dell’occupazione arbitraria del demanio marittimo, che si riscontra in tutti i casi in cui non sussista un valido titolo concessorio (concessione demaniale marittima).

Ciò avviene sia quando il titolo concessorio non sussista ovvero abbia perso efficacia per scadenza del termine temporale o per altre ragioni.

Oltre al reato di cui all’art. 1161 cod. nav. (occupazione abusiva del demanio), possono concorrere anche altre fattispecie penalmente rilevanti come la violazione del vincolo paesaggistico/ambientale (art. 181 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) e il reato urbanistico (art. 31 L del D.P.R. n. 380/2001 e s.m.i.).

La puntuale definizione della fattispecie concreta consente l’individuazione della piena disciplina di tutela del demanio marittimo anche sul piano penalistico.

Gruppo d’Intervento Giuridico onlus

 

macchia mediterranea, sole, mare

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dalla Rivista telematica e di diritto ambientale Lexambiente, 15 ottobre 2018

Cass. Sez. III n. 39679 del 4 settembre 2018 (Ud 4 mag 2018)
Pres. Cavallo Est. Reynaud Ric. Alemanno
Beni Ambientali. Occupazione del demanio marittimo.

L’occupazione dello spazio demaniale marittimo è “arbitraria” ed integra il reato di cui all’art. 1161 cod. nav. se non legittimata da un valido ed efficace titolo concessorio, rilasciato in precedenza e non surrogabile da altri atti, ovvero allorquando sia scaduto o inefficace il provvedimento abilitativo, sicché è ben possibile che l’occupazione del demanio non sia arbitraria, perché legittimata dal prescritto provvedimento concessorio, e che sussistano però il reato urbanistico e/o quello paesaggistico per essere state realizzate (o mantenute oltre il termine) opere non autorizzate dal Comune e/o dalla competente autorità regionale. I relativi reati, di fatti, presidiano la tutela di beni aventi diversa oggettività giuridica, sicché, se da un lato possono concorrere qualora manchi qualsiasi tipo di autorizzazione, d’altro lato la valutazione della liceità della medesima condotta naturalistica – se autorizzata su un versante, ma non su un altro – può condurre a conclusioni differenti circa la sussistenza dei diversi illeciti.

RITENUTO IN FATTO

  1. Con sentenza del 10 marzo 2017, la Corte d’appello di Lecce, accogliendo l’appello proposto dal pubblico ministero avverso la sentenza di assoluzione emessa dal Tribunale di Lecce il 12 gennaio 2016, riteneva Luigi Alemanno colpevole dei reati di cui all’art. 44, comma 1, lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ed all’art 1161 cod. nav. e, ritenuto tra gli stessi il concorso formale, lo condannava alla pena di mesi due di arresto e 32.000 Euro di ammenda (era nel contempo dichiarato prescritto il reato di cui all’art. 181 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42). La Corte riteneva la sussistenza dei reati, esclusi invece dal primo giudice, sul rilievo che, al termine della stagione estiva, l’Alemanno non aveva rimosso le opere autorizzate con un permesso di costruire stagionale e realizzate sul demanio marittimo, in tal modo trasformando dette strutture in permanenti in assenza del permesso di costruire non stagionale (poi rilasciato soltanto il 18 giugno 2012) con occupazione abusiva del suolo demaniale.

    2. Avverso la sentenza di appello, hanno proposto ricorso, nell’interesse dell’imputato, i suoi difensori, deducendo i motivi di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la motivazione ai sensi dell’art. 173, comma 1, disp. att. cod. proc. pen.

    3. Con un primo motivo si deduce violazione degli artt. 54 e 1161 cod. nav. e vizio di motivazione, sul rilievo che l’imputato aveva una concessione demaniale pluriennale e che, in forza dell’art. 11, commi 4-ter e 4-quater legge Reg. Puglia n. 17/2006, le strutture funzionali all’attività balneare e di facile amovibilità – come quelle oggetto di processo – possono essere mantenute per tutto l’anno e debbono essere rimosse alla scadenza dell’atto concessorio, se non rinnovato.

    4. Con un secondo motivo si deduce violazione dell’art. 44, comma 1, lett. c),  d.P.R. 380/2001  e dell’art. 11, commi 4-ter e 4-quater legge Reg. Puglia n. 17/2006, nonché vizio di motivazione, osservando che l’Alemanno aveva sin dal 2007 il permesso di costruire con validità pluriennale – rilasciato a seguito di conferenza di servizi e quindi in esito ad autorizzazione paesaggistica – che gli consentiva il mantenimento delle strutture dal 1° aprile al 30 ottobre di ogni anno e che il provvedimento faceva salve “le diposizioni in deroga previste dalla vigente legge regionale”. In forza delle menzionate disposizioni di legge regionale, le strutture potevano quindi essere mantenute per tutto l’anno.

    5. Con un terzo motivo, si deduce violazione del’art. 5 cod. pen. (come modificato dalla sent. Corte cost. n. 364 del 1988) e vizio di motivazione per non essere stata comunque ritenuta la buona fede del ricorrente, fondata sulle richiamate previsioni di cui all’art. 11 della legge Reg. Puglia 17/2006, come modificata dalla legge Reg. Puglia n. 24/2008. Si richiama inoltre la nota 17 ottobre 2008 in atti, con cui il sig. Alemanno comunicava al Comune di Gallipoli che alla luce delle menzionate disposizioni regionali avrebbe mantenuto le strutture per tutta la durata della concessione demaniale e la successiva richiesta di un titolo edilizio adeguato alle nuove norme regionali, con rilascio di parere paesaggistico favorevole da parte della Commissione Paesaggio di Gallipoli il 23 novembre 2010, cui seguì tuttavia il diniego dell’autorizzazione paesaggistica annuale, annullato con sent. T.A.R. Lecce del 14 luglio 2011. All’esito del giudizio amministrativo furono finalmente ottenuti l’autorizzazione paesaggistica il 14 dicembre 2011 e il permesso di costruire di durata annuale il 18 giugno 2012. Tutto ciò, deduce il ricorrente, avrebbe dovuto indurre a pronunciare una sentenza di assoluzione quantomeno per difetto dell’elemento soggettivo.

    6. Con un quarto motivo si deduce violazione dell’art. 131-bis cod. pen. e vizio di omessa motivazione per non essere stata ritenuta la particolare tenuità del fatto, peraltro erroneamente adducendosi l’esistenza un precedente penale specifico.

    7. Con un quinto motivo si eccepisce la prescrizione dei reati, accertati nel marzo 2011, che non sarebbero permanenti, ma istantanei con effetti permanenti, dovendosi comunque il reato urbanistico considerarsi prescritto al 18 giugno 2017, decorsi cinque anni dal rilascio del permesso di costruire annuale.

    8. Con un sesto ed ultimo motivo si deduce violazione degli artt. 163 ss. cod. pen. e difetto di motivazione per non essere stato concesso il beneficio della sospensione condizionale della pena adducendosi precedenti penali che non risulterebbero.

CONSIDERATO IN DIRITTO

  1. Il primo motivo di ricorso è fondato con riguardo al dedotto vizio di motivazione.
    Ed invero la sentenza impugnata non specifica se anche la concessione demaniale avesse validità stagionale e richiama – senza smentirla – la statuizione del Tribunale, che invece (pag. 1/C sentenza) attesta trattarsi di provvedimento con validità pluriennale (“quanto all’occupazione del suolo demaniale, la relativa autorizzazione non risulta limitata nel tempo a cadenza stagionale, con conseguente insussistenza della contestata condotta di cui agli artt. 54 e 1161 C.N.”).
    Il punto, reputa il Collegio, dovrebbe pertanto essere chiarito, poiché – al di là della liceità o meno della condotta di mantenimento delle opere oltre l’autorizzato periodo stagionale sui diversi piani del reato urbanistico e paesaggistico – l’unico termine di paragone per valutare la sussistenza del reato previsto dall’art. 1161 cod. nav. è la concessione demaniale di cui all’art. 36 cod. nav. L’addebito al proposito contestato in imputazione, del resto, è stato riferito all’aver «abusivamente mantenuto, oltre il termine di validità autorizzato, dette opere su area demaniale in concessione». Questa Corte ha già chiarito che l’occupazione dello spazio demaniale marittimo è “arbitraria” ed integra il reato di cui all’art. 1161 cod. nav. se non legittimata da un valido ed efficace titolo concessorio, rilasciato in precedenza e non surrogabile da altri atti, ovvero allorquando sia scaduto o inefficace il provvedimento abilitativo (Sez. 3, n. 4763 del 24/11/2017, dep. 2018, Pipitone, Rv. 272031), sicché è ben possibile che l’occupazione del demanio non sia arbitraria, perché legittimata dal prescritto provvedimento concessorio, e che sussistano però il reato urbanistico e/o quello paesaggistico per essere state realizzate (o mantenute oltre il termine) opere non autorizzate dal Comune e/o dalla competente autorità regionale. I relativi reati, di fatti, presidiano la tutela di beni aventi diversa oggettività giuridica, sicché, se da un lato possono concorrere qualora manchi qualsiasi tipo di autorizzazione, d’altro lato la valutazione della liceità della medesima condotta naturalistica – se autorizzata su un versante, ma non su un altro – può condurre a conclusioni differenti circa la sussistenza dei diversi illeciti (cfr. Sez. 3, n. 30171 del 04/06/2015, Serafini, Rv. 264393; Sez. 3, n. 5461 del 04/12/2013, dep. 2014, Caldaroni, Rv. 258692).
    Con riguardo al reato di cui all’art. 1161 cod. nav. la sentenza impugnata deve dunque essere annullata, ma, essendo nel frattempo maturata la prescrizione della contravvenzione – per decorso del termine massimo quinquennale dal conseguimento dei titoli che hanno consentito il mantenimento permanente delle opere  – l’annullamento va effettuato senza rinvio per essere il reato estinto per prescrizione.

    2. Il secondo motivo di ricorso è inammissibile perché manifestamente infondato.
    Nella giurisprudenza di questa Corte è pacifico che integra il reato di cui all’art. 44, comma primo, lett. b) o c), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, la mancata rimozione, alla scadenza del termine previsto nell’autorizzazione “in precario”, di un manufatto installato per soddisfare esigenze stagionali (Sez. 3, n. 23645 del 12/05/2011, Frassica, Rv. 250484). Per altro verso – con riguardo al giudizio sulla correlazione tra accusa e sentenza – vi è piena equivalenza ai fini della contestazione dei reati previsti dagli artt. 44, lett. c), d.P.R. 380 del 2001 e 181 D.Lgs. n. 42 del 2004, tra la condotta di colui che edifica un manufatto in contrasto con le norme urbanistiche e paesaggistiche e colui che, realizzando un’opera di tipo precario compatibile con il territorio per un limitato periodo di tempo, non la rimuove in spregio delle indicazioni dell’autorità amministrativa (Sez. 3, n. 50620 del 18/06/2014, Urso e a., Rv. 261915).
    Nel caso di specie non è controverso che all’epoca dei fatti (accertati il 23 marzo 2011) l’imputato avesse ottenuto il permesso di costruire  e l’autorizzazione paesaggistica per il mantenimento stagionale delle opere, dal 1° aprile al 30 ottobre di ogni anno, sicché, non avendole rimosse al 30 ottobre 2010, sul piano oggettivo risultano integrati i reati urbanistico e paesaggistico oggetto di contestazione (quest’ultimo già dichiarato prescritto dalla corte d’appello).

    2.1. A diversa conclusione non può giungersi sulla scorta delle disposizioni di legge regionale invocate in ricorso.
    Quanto all’art. 11, comma 4 bis, della l.r. Puglia 23 giugno 2006, n. 17, quale introdotto dall’art. 42, l.r. 16 aprile 2007, n. 10 – a norma del quale «il mantenimento per l’intero anno delle strutture precarie e amovibili di facile rimozione, funzionali all’attività turistico-ricreativa e già autorizzate per il mantenimento stagionale, è consentito anche in deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica») – ne è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale con sent. Corte cost. 23-27/06/2008, n. 232 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. Nella citata sentenza si legge che, diversamente da quanto previsto dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, «la norma sottoposta a scrutinio…consente il mantenimento delle opere precarie in questione, oltre il periodo autorizzato in relazione alla durata della stagione balneare, in mancanza della necessaria positiva valutazione di compatibilità paesaggistica. Come questa Corte ha già avuto modo di affermare, la tutela ambientale e paesaggistica, la quale ha ad oggetto un bene complesso ed unitario, che costituisce un valore primario ed assoluto, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 367 del 2007 e n. 182 del 2006). Ciò, se non esclude la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., o di quella residuale di cui all’art. 117, quarto comma,
    Cost., possano assumere tra i propri scopi anche indirette finalità di tutela ambientale (sentenza n. 232 del 2005), non consente, tuttavia, che le stesse introducano deroghe agli istituti di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere annoverata l’autorizzazione paesaggistica» (Corte cost., sent. n. 232 del 2008).
    La successiva l.r. 2 ottobre 2008, n. 24, nell’inserire nel citato art. 11 l.r. 17 del 2006 i commi 4-ter, 4-quater, 4-quinquies e nel prevedere che, a parziale modifica del P.U.T.T. (Piano Urbanistico Territoriale Tematico) del paesaggio in allora vigente, «tutte le strutture funzionali all’attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l’intero anno» (comma 4-ter), potendo la rimozione avvenire «alla scadenza dell’atto concessorio, se non rinnovato» (comma 4-quater), all’evidente fine di conformarsi ai principi affermati dalla Corte costituzionale quanto ai rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale in materia, ha significativamente previsto che «i soggetti interessati devono munirsi preventivamente del nulla-osta dell’autorità competente in materia» (comma 4-quinquies). Tale ultima disposizione, a cui il ricorrente neppure accenna, limitandosi a richiamare le due precedenti, chiarisce l’irrilevanza di queste ultime rispetto alla soluzione della questione controversa (cfr., in termini, Sez. 3, 28/03/2017, n. 30188, Resta, non massimata; Sez. 3, 09/10/2012, dep. 2013, n. 15023, Ponzo, non massimata).
    All’epoca dell’accertamento, di fatti, il ricorrente non aveva ancora ottenuto l’autorizzazione paesaggistica per il mantenimento annuale delle strutture (ottenuta soltanto il 14 dicembre 2011) ed il conseguente permesso di costruire annuale (rilasciato il 18 giugno 2012), sicché, per quanto sopra osservato, la mancata rimozione delle opere al termine della stagione – imposta dai provvedimenti a durata stagionale in allora posseduti – ha determinato sul piano oggettivo l’integrazione del reato urbanistico ritenuto dalla sentenza impugnata.

    3. Il terzo motivo di ricorso non può invece dirsi manifestamente infondato.
    La sentenza impugnata non si sofferma effettivamente in alcun modo sull’elemento soggettivo dei reati ascritti, benché, in primo grado, l’imputato fosse stato assolto, avendo il tribunale ritenuto che per le peculiarità della fattispecie (caratterizzata dal possesso di autorizzazioni stagionali, dalla amovibilità delle strutture e dal loro scarso impatto ambientale, dalla brevità del periodo invernale di illegittimo mantenimento) l’ipotesi in questione fosse estranea a quella del penalmente rilevante. Se agli elementi considerati (pur erroneamente) dal tribunale per giungere a tale conclusione si aggiunge l’obiettiva incertezza determinata dal susseguirsi delle leggi regionali di cui si è dato conto al §. 2 – aggravata dal tenore della Circ. Reg. Puglia – Servizio Demanio e Patrimonio del 16 ottobre 2008, richiamata in ricorso – e, con specifico riguardo alla posizione del ricorrente, il fatto che egli, evidentemente convinto di agire nella legalità, avesse comunicato con lettera del 17 ottobre 2008 al Comune di Gallipoli che avrebbe mantenuto le opere per l’intera durata della concessione demaniale marittima senza ottenere alcun tipo riscontro dall’ente locale, doveva in effetti essere quantomeno esaminato il tema dell’elemento soggettivo per verificare se nella specie ricorresse l’invocata ignoranza inevitabile della legge penale, scusabile ai sensi dell’art. 5 cod. pen. nella versione risultante dalla declaratoria d’illegittimità costituzionale adottata con sent. Corte cost. 24 marzo 1988, n. 364. In forza di tale pronuncia, l’orientamento ondivago del legislatore regionale, delle strutture amministrative regionali, degli stessi organi giudiziari è, di fatti, elemento da cui potrebbe ricavarsi l’ignoranza scusabile della legge penale, ciò che anche la giurisprudenza di questa Corte ha successivamente ritenuto (quanto alla rilevanza della prassi amministrativa, v. Sez. 3, n. 35314 del 20/05/2016, Oggero, Rv. 268000; quanto alla rilevanza degli orientamenti giurisprudenziali, v. Sez. 3, n. 4951 del 17/12/1999, dep. 2000, De Nunzio, Rv. 216561).

    4. Non essendo, dunque, inammissibile il ricorso, con riguardo al reato urbanistico, quantomeno in relazione al terzo motivo, in accoglimento del quinto motivo deve riconoscersi che – decorso il quinquennio dall’ottenimento del permesso costruire annuale nella data più sopra indicata e non risultando cause di sospensione del corso della prescrizione – anche quest’illecito si è estinto per prescrizione, ciò che comporta l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata pure in riferimento a tale contravvenzione, non sussistendo evidenti elementi che consentano di adottare una più favorevole sentenza di proscioglimento ai sensi dell’art. 129, comma 2, cod. proc. pen.

    5. Le conclusioni di cui sopra determinano l’assorbimento del quarto motivo di ricorso. Deve, di fatti, richiamarsi il principio secondo cui la declaratoria di estinzione del reato per prescrizione prevale sulla esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto di cui all’art. 131-bis cod. pen., in quanto essa, estinguendo il reato, rappresenta un esito più favorevole per l’imputato, mentre la seconda lascia inalterato l’illecito penale nella sua materialità storica e giuridica (Sez. 6, n. 11040 del 27/01/2016, Calabrese, Rv. 266505).
    Parimenti assorbito è il sesto motivo di ricorso, afferente al trattamento sanzionatorio.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché i reati sono estinti per prescrizione.
Così deciso il 4 maggio 2018.

 

Saraghi (Diplodus Rafinesque)

Saraghi (Diplodus Rafinesque)

(foto S.D., archivio GrIG)

 

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  1. capitonegatto
    ottobre 24, 2018 alle 10:08 am

    Per tutte le attivita’ balneari in concessione, dovrebbe essere obbligatorio esporre al pubblico i relativi permessi .

  1. ottobre 25, 2018 alle 6:16 pm

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