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Le valutazioni di compatibilità paesaggistica vanno effettuate alla luce del vigente quadro normativo.


spiaggia, vegetazione pioniera

spiaggia, vegetazione pioniera

anche sulla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 16 settembre 2014

 

Rilevante decisione del T.A.R. Sardegna riguardo il quadro normativo applicabile per la valutazioni di compatibilità paesaggistica da parte delle Amministrazioni pubbliche competenti per la gestione dei vincoli ambientali.

La sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. II, 28 luglio 2014, n. 638 ha riconosciuto legittimo il parere vincolante della Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropologici di Cagliari e Oristano prot. n. 9634 del 7 giugno 2012 e dei conseguenti provvedimenti del Comune di Sìnnai (CA) che hanno negato il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica (art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) per le opere di urbanizzazione di un piano attuativo alberghiero (zona “2F4”) sul litorale di Solanas.

La Soprintendenza ha motivato il suo parere negativo sia affermando “la ritenuta incompatibilità delle opere di urbanizzazione con il predetto vincolo paesaggistico ministeriale”, però in contrasto “con i pareri favorevoli già a suo tempo espressi (nel luglio 2003 e nel giugno 2004) circa la compatibilità paesaggistica dell’intera lottizzazione e delle relative opere di urbanizzazione”, sia “rilevando che non vi sarebbero ‘allo stato attuale le condizioni per edificare nuove volumetrie’ (si intende residenziali), per cui le (mai iniziate) opere di urbanizzazione risulterebbero allo stato attuale prive di giustificazione e come tali non autorizzabili”.  Come riconosciuto anche dal Giudice amministrativo, “si tratta di un implicito (ma inequivoco) riferimento alla disciplina nel frattempo introdotta dal P.P.R., ritenuta dalla Sovrintendenza ostativa all’intervento, tanto che lo stesso ricorrente ha poi dato per scontato che l’Amministrazione resistente avesse voluto riferirsi proprio a tale sopravvenuta disciplina pianificatoria”.

In sostanza, qualora non siano autorizzabili le residenze per normative di salvaguardia sopravvenute, appare privo di senso e dannoso per i valori ambientali/paesaggistici tutelati rinnovare le autorizzazioni paesaggistiche per le opere di urbanizzazione.

E tale valutazione non viene posta nel nulla nemmeno dalla disciplina del c.d. piano per l’edilizia di cui alla legge regionale Sardegna n. 4/2009 e s.m.i. (art. 13, comma 1°, lettera c).

Infatti, fin dall’adozione delle normative provvisorie di salvaguardia costiera di cui alla legge regionale Sardegna n. 8/2004 e poi con la vigenza del piano paesaggistico regionale (1° stralcio costiero, D.P.Re. 7 settembre 2006, n. 82), anche per i piani attuativi eventualmente realizzabili era necessaria la preventiva verifica del rispetto del “limite massimo delle volumetrie ammissibili nelle Zone F computato in misura dimezzata rispetto a quanto sino ad allora consentiva il cd. ‘decreto Floris’ (decreto assessorile n. 2266/U del 20 dicembre 1983)”, verifica mai effettuata dal Comune territorialmente competente (Sìnnai). Non è quindi possibile giovarsi nemmeno del regime transitorio di cui all’art. 15 delle norme di attuazione del piano paesaggistico regionale, “che presuppone (per i Comuni non dotati di P.U.C., n.d.r.) un rilevante grado di attuazione delle opere di urbanizzazione alla data del 10 agosto 2004 (mentre nel caso di specie le opere in questione non sono mai neppure iniziate)”.

Lo stesso rinnovo della convenzione di lottizzazione risulta – a giudizio del T.A.R. Sardegna – palesemente illegittimo: “una convenzione di lottizzazione (come quella in esame) sottoscritta in assenza della verifica di cui all’art. 6 della l.r. n. 8/2004 non è affetta da un vizio che ne comporta semplicemente l’annullabilità, ma da un più radicale vizio di nullità, vista la natura privatistica della stessa convenzione (la quale ha, come noto, natura di ‘contratto di diritto pubblico’, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241) e considerato il fatto che la stessa viola una norma imperativa, posta a tutela di fondamentali e superiori interessi pubblici (nello specifico la tutela del paesaggio)”.

In proposito il Giudice amministrativo sardo segue la giurisprudenza costante in tema (vds. Cons. Stato, Sez. VI, 10 marzo 2014, n. 1113; Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2009, n. 6459;  T.A.R. Sardegna, Sez. II, 14 novembre 2013, nn. 724 e 725; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 4 giugno 2010, n. 408).

Inoltre, si deve rammentare che “la nullità delle convenzioni di lottizzazione per violazione di norma imperativa è figura da tempo nota e applicata dalla giurisprudenza amministrativa, come emerge, tra le altre, da Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 maggio 2014, n. 2477, T.A.R. Sardegna 10 settembre 2013, n. 602 e 14 novembre 2012, n. 1118, T.A.R. Palermo, Sez. I, 2 luglio 2007, n. 1711, tutte pronunce con cui è stato accertata la nullità di convenzioni di lottizzazione in contrasto con parametri normativi … che rivestano un ruolo fondamentale in seno al complessivo sistema di ‘gestione del territorio’ delineato dal legislatore.  Infine si osserva che il vizio di nullità comporta, come noto, la radicale inefficacia ab origine, per cui la conseguenza ultima è che la convenzione di lottizzazione ora in esame, non avendo mai prodotto alcun effetto giuridicamente rilevante, non assume rilievo neppure ai fini della disciplina transitoria di cui all’art. 15, comma 3, delle NTA del PPR (la quale richiede una ’convenzione efficace alla data di adozione del Piano”) e quindi non costituisce valido presupposto per la realizzazione del relativo intervento edilizio”.

Nemmeno, quindi, il richiamo all’art. 13, comma 1°, lettera c, della legge regionale n. 4/2009 e s.m.i. (c.d. piano per l’edilizia) avrebbe alcun senso, vista la radicale inefficacia originaria della convenzione di lottizzazione.

Il T.A.R. Sardegna riconosce pertanto come pienamente legittimo l’operato della Soprintendenza cagliaritana che ha denegato un’autorizzazione illogica e irrazionale in quanto non avrebbe mai potuto consentire la realizzazione delle volumetrie in origine previste.

Dott. Stefano Deliperi

 

dune, ginepri, spiaggia, mare

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00638/2014 REG. PROV. COLL.

00968/2012 REG. RIC.

Stemma Repubblica Italiana

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 968 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Odyssea s.n.c. di Piga Susanna e Enzo Masala, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Maria Lauro, Anna Ingianni e Cecilia Savona, con domicilio eletto presso il loro studio, in Cagliari, via Salaris n. 29;

contro

– Comune di Sinnai, non costituito in giudizio;
– Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e Etnoantropologici per le Province di Cagliari e Oristano e Ministero per i beni e le attività culturali, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale di Cagliari, domiciliataria per legge in Cagliari, via Dante n. 23;

per l’annullamento

con il ricorso principale:

– del “parere negativo” del Responsabile delle Autorizzazioni paesistiche del Comune di Sinnai in data 20.09.2012, prot. n. 14722, relativo al rinnovo del nulla osta per le opere di urbanizzazione della lottizzazione alberghiera in zona 2F4 della frazione di Solanas, che recepisce integralmente l’identico parere “obbligatorio e vincolante” reso dalla Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropologici di Cagliari e Oristano in data 07.06.2012, prot. n. 9634, nonchè per l’annullamento di quest’ultimo;

con i motivi aggiunti depositati in data 11.04.2013:

– del “parere negativo” del Responsabile delle autorizzazioni paesistiche del Comune di Sinnai in data 20.09.2012, prot. n. 14722, relativo al rinnovo del nulla osta per le opere di urbanizzazione della lottizzazione alberghiera in zona 2F4 della frazione di Solanas, che recepisce integralmente l’identico parere “obbligatorio e vincolante” reso dalla Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropoligici di Cagliari e Oristano in data 07.06.2012, prot. n. 9634, nonchè per l’annullamento di quest’ultimo, se integrato nella motivazione dalla nota 01.02.2013, prot. n. 1912, indirizzata all’Avvocatura distrettuale dello Stato sotto forma di relazione e dall’Avvocatura prodotta in giudizio in data 09.02.2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropoligici di Cagliari e Oristano, nonché del Ministero per i beni e le attività culturali.

Viste le memorie difensive.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2014 il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorso in esame è proposto dal sig. Enzo Masala, proprietario di un’area sita in zona F turistica del Comune di Sinnai (nella frazione di Solanas), nonché dalla società Odyssea s.n.c., cui fu a suo tempo affidato il compito di elaborare una proposta di lottizzazione sull’area in questione, che ottenne poi parere favorevole sotto il profilo paesaggistico in data 1 luglio 2003 e 8 giugno 2004, per cui in data 6 dicembre 2004 fu sottoscritta la relativa convenzione (fissando in dieci anni il termine per la realizzazione delle opere di urbanizzazione), mentre l’11 luglio 2007 e 30 luglio 2007 furono rilasciati i nulla osta paesaggistici relativi, rispettivamente, alle residenze e alle opere di urbanizzazione, entrambi di durata quinquennale.

Nell’aprile del 2012, non avendo ancora avviato le opere di urbanizzazione, la lottizzante ha chiesto il rinnovo della relativa autorizzazione paesaggistica, ma con nota del 7 giugno 2012 la Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropoligici si è espressa sul punto in senso negativo, ritenendo che “le opere di urbanizzazione così come progettate comprometterebbero il territorio e il delicato paesaggio in modo eccessivo e impattante. Si ritiene inoltre che non essendoci allo stato attuale le condizioni per edificare nuove volumetrie viene anche meno la necessità di fare le urbanizzazioni, che potrebbero anche risultare, qualora venissero autorizzate, opere inutili e lesive del paesaggio” e di conseguenza il Comune di Sinnai, con nota 20 settembre 2012, ha definitivamente respinto la richiesta.

Con il ricorso principale si impugna quest’ultimo provvedimento, unitamente al presupposto parere vincolante della Soprintendenza, deducendo censure di “Violazione dell’art. 13, comma 1, lett. c, della legge Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4”“Difetto o quanto meno grave insufficienza della motivazione, in violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per contraddittorietà”, “Violazione dell’art. 9 della legge Regione Sardegna 12 agosto 1998, n. 28, nonché dell’art. 13, comma 1, lett. c), della l.r. n. 4/2009”, che saranno esaminate nella parte in diritto.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici e etnoantropoligici delle Province di Cagliari e Oristano, chiedendo la reiezione del ricorso e depositando presso la Segreteria di questo Tribunale la nota 1 febbraio 2013, n. 1912, con cui si illustrano diffusamente le ragioni ostative all’accoglimento della richiesta di parte ricorrente.

Con atto di motivi aggiunti notificato in data 8 aprile 2013, quest’ultima ha esteso l’impugnativa proprio alla suddetta nota n. 1912/2013, per il caso in cui il Collegio dovesse ritenerla un “atto integrativo della motivazione” dei provvedimenti originariamente impugnati, deducendo censure di “Difetto o quanto meno grave insufficienza della motivazione, in violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per contraddittorietà, violazione dell’art. 21 octies, comma 1, prima parte, della legge n. 241/1990”, “Violazione dell’art. 13, comma 1, lett. c) della l.r. n. 4/2009”, “Violazione del principio di gerarchia delle fonti e del divieto di disapplicazione delle leggi, nonché dell’art. 56 dello Statuto della Regione Sardegna e dell’art. 57 del d.p.r. 19 giugno 1979, n. 348”.

Al fine di acquisire ulteriori elementi utili a una compiuta ricostruzione della disciplina paesaggistica e urbanistica cui soggiace la lottizzazione in esame, con ordinanza istruttoria 8 gennaio 2014, n. 223, è stato disposto il deposito -a cura del Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di Sinnai- di ulteriore documentazione amministrativa, pervenuta alla Segreteria del Tribunale in data 4 aprile 2014.

È seguito lo scambio di ulteriori memorie con cui ciascuna delle parti ha ulteriormente argomentato le proprie tesi.

Alla pubblica udienza del 2 luglio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Come già riferito in narrativa, oggetto della controversia è il diniego della richiesta di rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica alla realizzazione delle opere di urbanizzazione previste nell’ambito di una lottizzazione compresa in zona F “Turistica” del Comune di Sinnai (loc. Solanas), a poco più di 300 metri dalla linea di battigia (quindi nella cd. “fascia costiera” di cui all’art. 19 delle N.T.A. del Piano paesaggistico regionale sardo – da qui in poi anche “P.P.R.”) e in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ministeriale (di tipo panoramico).

Due sono i punti motivazionali che la Soprintendenza pone a base del proprio parere negativo.

Il primo punto è la ritenuta incompatibilità delle opere di urbanizzazione con il predetto vincolo paesaggistico ministeriale, ma al riguardo si osserva sin d’ora che tale rilievo non potrebbe da solo validamente motivare l’atto impugnato, ove soltanto si consideri che lo stesso contrasta ictu oculi con i pareri favorevoli già a suo tempo espressi (nel luglio 2003 e nel giugno 2004) circa la compatibilità paesaggistica dell’intera lottizzazione e delle relative opere di urbanizzazione (vedi narrativa).

Tuttavia la Soprintendenza giustifica il proprio parere negativo anche sotto un diverso profilo, rilevando che non vi sarebbero “allo stato attuale le condizioni per edificare nuove volumetrie” (si intende residenziali), per cui le (mai iniziate) opere di urbanizzazione risulterebbero allo stato attuale prive di giustificazione e come tali non autorizzabili: si tratta di un implicito (ma inequivoco) riferimento alla disciplina nel frattempo introdotta dal P.P.R., ritenuta dalla Sovrintendenza ostativa all’intervento, tanto che lo stesso ricorrente ha poi dato per scontato che l’Amministrazione resistente avesse voluto riferirsi proprio a tale sopravvenuta disciplina pianificatoria, sostenendo però che quest’ultima sarebbe stata a sua volta superata dalla legge Regione Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4, e s.m.i. (su tutto ciò si tornerà amplius nel prosieguo).

Come si vedrà questo rilievo è, invece, autosufficiente e condivisibile, il che non potrà che condurre al rigetto del ricorso, per le ragioni che si passa ad esporre in relazione alle singole censure sollevate dai ricorrenti.

In primo luogo questi ultimi deducono, con il ricorso principale (e lo ribadiscono poi con i motivi aggiunti), il vizio di incompetenza, sul presupposto che la Soprintendenza -nel rilevare che non vi sono “allo stato attuale le condizioni per edificare nuove volumetrie”– avrebbe indebitamente inserito valutazioni di carattere edilizio (di competenza del Comune) in un procedimento avente ad oggetto la sola compatibilità paesaggistica delle opere di urbanizzazione.

La censura è priva di pregio.

È qui sufficiente accennare (ma su questo si tornerà più avanti) che la valutazione operata al riguardo dalla Soprintendenza si collega direttamente alla particolare disciplina paesaggistica della cd. “fascia costiera”, la cui applicazione rientra per definizione nella competenza dell’Autorità cui è, per l’appunto, attribuita la tutela del paesaggio: si sta parlando del Piano paesaggistico regionale, il quale fa riferimento ai vigenti criteri di “zonizzazione urbanistica” al solo fine di individuare i diversi “oggetti di tutela”, senza che ciò possa in alcun modo “snaturare” la funzione (che resta ovviamente paesaggistica) della disciplina dettata dallo stesso PPR.

Per motivi non dissimili va disattesa anche la censura di insufficienza della motivazione dedotta (con il ricorso principale) nei confronti del parere negativo espresso dalla Soprintendenza.

Difatti, pur esaurendosi in poche righe, quella motivazione è come detto saldamente ancorata al carattere ostativo della disciplina paesaggistica vigente e di ciò i ricorrenti hanno dimostrato di avere piena consapevolezza, tanto da aver invocato – quale argomento di rilevanza centrale, come fra breve si vedrà – l’assunto che la stessa disciplina del PPR sarebbe stata poi superata dalla successiva legge regionale n. 4/2009.

In altre parole parte ricorrente non può invocare un’applicazione esasperatamente “formalistica” del dovere di motivazione, dal momento che con gli atti introduttivi del presente giudizio ha dimostrato piena comprensione delle ragioni sostanziali che hanno indotto l’Amministrazione a negare il richiesto rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica; sul punto appare conclusivo quanto si legge a pag. 5 dell’atto di motivi aggiunti, laddove i ricorrenti, “relativamente all’affermazione della Soprintendenza, che pone a presupposto delle sue determinazioni un “non essendoci allo stato attuale le condizioni per edificare nuove volumetrie”, ribadiscono la censura di violazione dell’art. 13, comma 1, lett. c) della l.r. n. 4/2009”, già dedotta nel ricorso introduttivo, confermando la piena comprensione delle ragioni giuridiche e di fatto poste a base dell’impugnato parere.

Pertanto la censura di difetto di motivazione non può trovare accoglimento e ciò anche in base ai fondamentali canoni di “economia processuale” e “pienezza della tutela giurisdizionale”, che sovrintendono ad un preciso interesse (prima di tutto) degli stessi ricorrenti alla definizione della controversia in termini sostanziali, ove si consideri che l’ipotetico accoglimento del ricorso per questa via aprirebbe la strada all’adozione di un nuovo provvedimento presumibilmente dello stesso tenore, benché integrato da ulteriori (e prevedibili) argomentazioni.

III. Nella stessa ottica devono essere valutati anche i motivi aggiunti notificati in data 16 aprile 2013, con cui si chiede l’annullamento della nota della Soprintendenza n. 1912/2013 (versata dalla difesa erariale agli atti di causa), ipotizzando parte ricorrente che la stessa costituisca un vero e proprio “atto amministrativo”, finalizzato all’integrazione postuma della motivazione nel corso del giudizio e ai soli fini dello stesso.

Il Collegio non condivide tale assunto, perché, come già si è osservato, la motivazione dell’originario parere negativo era autosufficiente ed è stata ben compresa dagli interessati già nella (pur sintetica) formulazione iniziale, cosi che la successiva nota ora in esame va ragionevolmente considerata alla stregua di semplice “memoria difensiva processuale”, con la conseguente inammissibilità dei motivi aggiunti in parte qua, perché non aventi ad oggetto un atto di natura amministrativa.

Resta da esaminare la censura di maggiore spessore sostanziale sollevata dai ricorrenti sia nel gravame introduttivo che con i motivi aggiunti.

In particolare si sostiene che – anche volendo accedere alla tesi della Soprintendenza, secondo cui la disciplina del PPR osterebbe alla realizzazione della lottizzazione – quella stessa disciplina sarebbe stata superata comunque dall’entrata in vigore della l.r. n. 4/2009 e s.m.i., laddove all’art. 13, comma 1, lett. c), prevede che: “nei comuni dotati di piano urbanistico comunale ai sensi della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, sono, altresì, realizzabili gli interventi localizzati nelle altre zone territoriali omogenee C, D, G, ed F, previsti dagli strumenti attuativi approvati e, se di iniziativa privata, convenzionati. Può, inoltre, essere concluso il procedimento di approvazione dei piani attuativi legittimamente adottati prima dell’approvazione del Piano paesaggistico regionale…” e al comma 2, altresì, che “Le disposizioni di cui al comma 1 sono provvisoriamente efficaci e trovano immediata applicazione sin dalla data di entrata in vigore della presente legge”: secondo i ricorrenti la lottizzazione in esame soddisferebbe appieno i presupposti richiesti da questa nuova disposizione normativa, che prevarrebbe sul P.P.R. e ne consentirebbe pertanto l’attuazione.

Tale prospettazione non è però condivisibile e ciò senza neppure addentrarsi nella complessa problematica relativa ai “rapporti di forza” intercorrenti tra le norme del PPR e quelle introdotte dalla successiva legislazione regionale; ritiene, infatti, il Collegio che le condizioni per attuare la lottizzazione non sussistano né sulla base del PPR, né in forza della disciplina successivamente introdotta dalla l.r. n. 4/2009 e s.m.i., come emergerà dalla successiva analisi condotta “passo per passo”, in relazione cioè alle diverse fasi cui è andata incontro nell’ultimo decennio la disciplina paesaggistica regionale sarda.

All’indomani dell’annullamento della maggior parte dei Piani territoriali paesistici (con sentenze del TAR Sardegna nn. 1203, 1204, 1206, 1207 e 1208 del 6 ottobre 2003), la Giunta regionale sarda adottò la deliberazione n. 33/1 del 10 agosto 2004, con la quale sospese in tutto il territorio sardo la maggior parte degli interventi edilizi nella fascia di 2000 dalla battigia e questo nelle more dell’intervento di una disciplina più organica, poi effettivamente introdotta dalla legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 (cd. “salvacoste”), entrata in vigore il 26 novembre 2004.

In particolare l’art. 3, comma 1, di tale legge regionale prolungò nel tempo la sospensione degli interventi edilizi previsti nella fascia di 2000 metri dalla battigia, con la sola eccezione (che qui interessa), prevista al comma 2 dell’art. 3), di “quelli ricadenti nei comuni dotati di Piani urbanistici comunali di cui ai commi 1…dell’articolo 8” (cioè approvati prima dell’entrata in vigore della deliberazione della Giunta regionale 10 agosto 2004, n. 33/1 sopra citata: n.d.r.), mentre l’art. 6 statuì, in termini generali, che “1. Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibile nelle zone F non deve essere superiore al 50 per cento di quello consentito con l’applicazione dei parametri massimi stabiliti per la suddetta zona dal decreto dell’Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica n. 2266/U del 20 dicembre 1983”.

In tal modo la l.r. n. 8/2004, nel far salvi gli interventi edilizi in fascia costiera ove supportati da piani urbanistici comunali approvati prima dell’agosto 2004, al tal fine richiedeva però che non risultasse superato il limite massimo delle volumetrie ammissibili nelle Zone F computato in misura dimezzata rispetto a quanto sino ad allora consentiva il cd. “decreto Floris” (decreto assessorile n. 2266/U del 20 dicembre 1983) e imponeva la relativa verifica: fu questa una scelta precisa di carattere sostanziale del legislatore regionale, finalizzata a tutelare in modo concreto zone ritenute presuntivamente di interesse paesaggistico e ambientale.

Con l’entrata in vigore del PPR, dapprima adottato con deliberazione della Giunta regionale 24 maggio 2006, n. 22/3 e poi definitivamente approvato con deliberazione della stessa Giunta n. 36/7 del 5 settembre 2006, è stato introdotto un regime di tutela ancora più severo del cd. “ambito costiero”, con particolare riferimento a quella specifica porzione di territorio sardo denominata “fascia costiera”, che corre lungo l’intero perimetro dell’isola (con larghezza variabile, precisamente individuata da apposita cartografia allegata al Piano, più o meno corrispondente ai citati 2000 metri e comunque più estesa rispetto ai 300 metri dalla linea battigia, inedificabili per legge) e nella quale pacificamente ricade l’intervento di cui ora si discute; in particolare gli art. 19 e 20 delle NTA del PPR hanno dettato la disciplina “a regime” della fascia costiera, consentendovi soltanto interventi edilizi di secondaria importanza, tra i quali certamente non la realizzazione di nuove lottizzazioni.

Inoltre il nuovo Piano, all’art. 15 delle NTA, ha dettato un particolare regime “transitorio” dell’ambito costiero (applicabile anche alla “fascia”, in virtù del rinvio operato dall’ultimo comma dell’art. 20 all’art. 15), consentendo la realizzazione di alcuni degli interventi edilizi già programmati prima del PPR sulla base di criteri differenziati (come emerge dal confronto tra i commi 2 e 3 dell’art. 15) quali il momento in cui l’intervento edilizio fu convenzionato, il suo già intervenuto grado di realizzazione ed il fatto che lo stesso insista nel territorio di un Comune dotato o meno di piano urbanistico adeguato alle prescrizioni introdotte dalla l.r. n. 8/2004.

Orbene, sulla base di tale disciplina del PPR (sia transitoria che a regime), la lottizzazione in esame non potrebbe essere attuata e questo perché – oltre a non soddisfare gli ancora più severi requisiti previsti dall’art. 15, comma 2, delle NTA (applicabile ai comuni privi di PUC approvato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 8), che presuppone un rilevante grado di attuazione delle opere di urbanizzazione alla data del 10 agosto 2004 (mentre nel caso di specie le opere in questione non sono mai neppure iniziate) – la stessa lottizzazione neppure può giovarsi del diverso regime transitorio di cui al successivo comma 3, a mente del quale “Per i Comuni dotati di PUC approvato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 8 della L.R. n. 8/2004 nelle medesime zone C, D, F, e G possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi purché approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale”.

A quest’ultima conclusione conduce direttamente l’esito dell’istruttoria svolta nel corso del presente giudizio (cfr. parte in narrativa), dalla quale è emerso (cfr. la Relazione illustrativa a firma del Responsabile dell’Ufficio datata 3 aprile 2014 in atti) che il Comune di Sinnai, al momento della stipula della convenzione ora in esame (nel dicembre 2004), si trovava nelle seguenti condizioni:

– era dotato di Piano urbanistico comunale (approvato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio comunale 30 ottobre 2002, n. 63, quindi prima della deliberazione della Giunta regionale 10 agosto 2004, n. 33/1), per cui sotto questo profilo presentava le condizioni richieste dall’art. 8, comma 1, della l.r. n. 8/2004, ai fini dell’applicabilità del regime transitorio di cui all’art. 3, comma 2, della stessa legge regionale;

– non aveva però effettuato la verifica sul rispetto dei limiti volumetrici residenziali “dimezzati” consentiti nelle Zone F, imposto dall’art. 6 della stessa l.r. n. 8/2004, entrata in vigore in data 26 novembre 2004 e quindi prima che fosse sottoscritta la convenzione: sul punto è sufficiente fare riferimento a quanto certificato dal Responsabile dell’Ufficio tecnico comunale all’ultimo capoverso della Relazione illustrativa sopra citata, ove per l’appunto si legge che tale verifica non è mai stata effettuata.

In buona sostanza la sottoscrizione della convenzione è avvenuta in dispregio di un fondamentale requisito di natura sostanziale previsto dalla tutela paesaggistica allora vigente e questo non può che averne comportato la radicale nullità ab origine per violazione di norma imperativa.

Su questo aspetto si osserva, nello specifico, che:

– con molteplici pronunce, assolutamente conformi nel tempo, questa Sezione ha più volte ribadito l’essenzialità della previa verifica prevista dall’art. 6 della l.r. n. 8/2004 (e ancor prima dal cd. decreto Floris (cfr. da ultimo, T.A.R. Sardegna, Sezione II, 14 novembre 2013, nn. 724 e 725);

– in particolare, con la sentenza di questa Sezione, 4 giugno 2010, n. 408, è stato precisato, esattamente in termini, “che la mancata verifica delle volumetrie assentibili in zona F, avrebbero inevitabilmente portato al diniego di approvazione del PdL o, comunque, al mancato rilascio delle concessioni edilizie”, il che conferma come, in assenza di tale verifica, non sia possibile realizzare le residenze, con la conseguente “inutilità” delle correlate opere di urbanizzazione, nei termini correttamente indicati dalla Soprintendenza;

– tale principio è stato confermato anche dal Consiglio di Stato, dapprima con sentenza della VI Sezione 10 settembre 2009, n. 6459 e poi con sentenza della IV Sezione 10 marzo 2014, n. 1113, con cui (pur in parte riformando, per altre ragioni, la sentenza di primo grado) il Consiglio ha comunque ribadito riconfermato che l’applicabilità dell’art. 6 della l.r. n. 8/2004 “non è …né contestabile”;

– alla luce di tali pronunce resta solo da evidenziare che una convenzione di lottizzazione (come quella in esame) sottoscritta in assenza della verifica di cui all’art. 6 della l.r. n. 8/2004 non è affetta da un vizio che ne comporta semplicemente l’annullabilità, ma da un più radicale vizio di nullità, vista la natura privatistica della stessa convenzione (la quale ha, come noto, natura di “contratto di diritto pubblico”, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241) e considerato il fatto che la stessa viola una norma imperativa, posta a tutela di fondamentali e superiori interessi pubblici (nello specifico la tutela del paesaggio), nei termini già in precedenza evidenziati;

– del resto la nullità delle convenzioni di lottizzazione per violazione di norma imperativa è figura da tempo nota e applicata dalla giurisprudenza amministrativa, come emerge, tra le altre, da Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 maggio 2014, n. 2477, T.A.R. Sardegna 10 settembre 2013, n. 602 e 14 novembre 2012, n. 1118, T.A.R. Palermo, Sez. I, 2 luglio 2007, n. 1711, tutte pronunce con cui è stato accertata la nullità di convenzioni di lottizzazione in contrasto con parametri normativi, come quello di cui ora si discute, che rivestano un ruolo fondamentale in seno al complessivo sistema di “gestione del territorio” delineato dal legislatore.

Infine si osserva che il vizio di nullità comporta, come noto, la radicale inefficacia ab origine, , per cui la conseguenza ultima è che la convenzione di lottizzazione ora in esame, non avendo mai prodotto alcun effetto giuridicamente rilevante, non assume rilievo neppure ai fini della disciplina transitoria di cui all’art. 15, comma 3, delle NTA del PPR (la quale richiede una “convenzione efficace alla data di adozione del Piano”) e quindi non costituisce valido presupposto per la realizzazione del relativo intervento edilizio.

Né può condividersi la diversa lettura offerta al riguardo nella Relazione illustrativa dell’Ufficio tecnico comunale, ove si evidenzia che la verifica di cui all’art. 6 della l.r. n. 8/2004 non sarebbe richiesta dal PPR, ai fini del regime transitorio, nei comuni (come Sinnai) dotati di PUC approvato prima dell’entrata in vigore della deliberazione n. 33/2014, come dimostrerebbe il fatto che alla stessa verifica non fa alcun cenno il comma 3 dell’art. 15 delle NTA del Piano, ove per l’appunto è descritto il regime transitorio applicabile nei comuni già dotati di PUC al momento dell’entrata in vigore del PPR.

Difatti, a giudizio del Collegio, una simile interpretazione non è coerente con la logica complessiva del sistema e finisce per premiare, del tutto irrazionalmente, proprio quei comuni che hanno deciso di stipulare le convenzioni senza aver prima svolto un adempimento -quale la verifica di cui si parla- non solo imposto dalla normativa vigente, ma anche di importanza sostanziale, trattandosi dell’unico parametro capace di condizionare la possibilità di nuove modifiche del territorio delle zone F ad una previa valutazione sul grado di “preesistente sfruttamento” già subito dalle stesse durante il lungo periodo di totale assenza di forme di tutela paesaggistica. In questo senso trova anche una ragionevole spiegazione il fatto che il comma 3 dell’art. 15 del PPR non contenga un testuale riferimento alla verifica in esame: era questa, infatti, un presupposto già previsto dalla l.r. n. 8/2004 (cui è subentrata, senza soluzione di continuità, la ben più articolata disciplina del PPR), ancor prima dal cd. decreto Floris, come tale addirittura “ovvio” nell’ambito della disciplina transitoria dello stesso PPR (la quale non può non aver tenuto conto del pregresso regime giuridico sul quale si apprestava a incidere), se non altro perché la maggior parte dei comuni costieri sardi avevano notoriamente saturato da tempo i limiti massimi di dimensionamento consentiti dallo stesso decreto Floris (poi “dimezzati” dalla l.r. n. 8/2004) .

In buona sostanza è necessario operare una lettura sistematicamente orientata dello stesso art. 15, comma 3, delle NTA del PPR, in base alla quale -laddove esige, a fini transitori, l’esistenza di una convenzione di lottizzazione “efficace alla data di adozione del Piano” – tale norma deve essere ragionevolmente riferita alle sole convenzioni valide ed efficaci, in quanto precedute o accompagnate dalla “verifica concreta” sulla situazione di fatto imposta dall’art. 6 della l.r. n. 8/2004, norma di importanza fondamentale sotto il profilo sostanziale per le ragioni già in precedenza esposte.

A tutto ciò consegue che la disciplina del PPR debba considerarsi in effetti ostativa alla realizzazione della lottizzazione per cui è causa, ma tale conclusione non muta neppure avendo riguardo alla disciplina successivamente introdotta dalla l.r. n. 4/2009 e s.m.i., come invece sostiene parte ricorrente.

Al riguardo è opportuno prima di tutto richiamare testualmente la specifica norma cui quest’ultima fa riferimento a sostegno delle proprie tesi, vale a dire l’art. 13, comma 1, lett. c), della richiamata legge regionale, secondo cui “nei comuni dotati di piano urbanistico comunale ai sensi della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, sono, altresì, realizzabili gli interventi localizzati nelle altre zone territoriali omogenee C, D, G, ed F, previsti dagli strumenti attuativi approvati e, se di iniziativa privata, convenzionati. Può, inoltre, essere concluso il procedimento di approvazione dei piani attuativi legittimamente adottati prima dell’approvazione del Piano paesaggistico regionale…”.

Orbene anche tale disposizione normativa -nel richiedere “strumenti di iniziativa privata convenzionati” – presuppone pur sempre l’esistenza di una convenzione di lottizzazione produttiva di effetti, mentre, come detto, tale non è quella oggetto del presente giudizio, per le ragioni già evidenziate: essendo, infatti, sin dall’inizio nulla per violazione dell’art. 6 della l.r. n. 8/2004 (vedi supra), la suddetta convenzione non ha mai prodotto effetti e nemmeno li produce tuttora, per cui gioco forza neppure soddisfa il requisito richiesto dall’art. 13, comma 1, lett. c, della l.r. n. 8/2004.

Per quanto sin qui premesso il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno, come tali, respinti.

Sussistono giusti motivi per l’integrale compensazione delle spese di giudizio, vista la complessità della vicenda e della relativa disciplina giuridica di riferimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe proposti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Scano, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/07/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

Cardellino (Carduelis carduelis)

Cardellino (Carduelis carduelis)

 

(foto S.D., archivio GrIG)

  1. settembre 18, 2014 alle 2:35 pm

    Mi ricorda la spiaggia del giunco prima delle ruspate e delle macchine a 5 metri dal bagnasciuga.

  2. Juri
    settembre 19, 2014 alle 11:31 am

    Interessante la posizione del Comune di Sinnai.
    Nel 2007 autorizza la lottizzazione senza aver prima compiuto la verifica delle volumetrie nelle zone F previsto dalla legge regionale 8-2004, ma nel 2012 il no della sovrintendenza lo “costringe” a negare il rinnovo dell’autorizzazione.
    Poi però non si costituisce in giudizio a difesa del suo provvedimento di diniego e anzi in corso di causa fornisce una relazione in cui, da quanto si legge in sentenza, sostiene la stessa posizione del privato lottizzante riguardo la non necessità della verifica delle volumetrie in zone F.
    In pratica pare proprio che il Comune di Sinnai lavori per veder accolto un ricorso contro un suo provvedimento di diniego, scegliendo, fra due interpretazioni possibili, quella (evidentemente del tutto illogica) favorevole al privato, secondo cui si potrebbero autorizzare lottizzazioni senza prima effettuare la predetta verifica di volumetrie, e scartando quella (del tutto ovvia) secondo cui è necessario verificare preventivamente se ci sia ancora spazio per nuove volumetrie in zone F.
    Per la serie, prima facciamo realizzare nuove lottizzazioni, poi verifichiamo ex-post se ci sarebbero state le volumetrie per poterlo fare.
    Quando si dice una ferrea tutela del proprio territorio e dell’interesse pubblico..

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