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Quali sono le opere “contingenti e temporanee” realizzabili in assenza di titolo abilitativo.


S. Anna Arresi, spiaggia di Porto Pino

Importante pronuncia della Corte di cassazione in materia di opere eseguibili in assenza di titolo abilitativo.

In base all’art. 6, comma 1°, lettera e bis, del D.P.R. n. 38/2001 e s.m.i., “fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”, sono eseguibili “senza alcun titolo abilitativo … le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione comunale”.

La sentenza Corte cass., Sez. III, 24 novembre 2020, n. 32735 ha ribadito autorevolmente che sono soltanto le opere effettivamente stagionali, contingenti, non rimontate nel corso del tempo: “tra le opere «dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee» non possono includersi i manufatti che annualmente vengono risistemati sul territorio. Invero, per ‘contingente’, nella lingua italiana, si intende ciò che è «accessorio, eventuale, accidentale, che si verifica casualmente, in una particolare circostanza»”.

Il “linguaggio normativo”, infatti, ha la medesima “accezione del termine; anzi, l’esigenza di attribuire un significato utile all’aggettivo «contingenti» rispetto all’aggettivo «temporanee» cui il primo è affiancato, indice a ritenere che lo stesso è impiegato per sottolineare il carattere della ‘accidentalità’ dell’opera”.

In tutte le altre casistiche – ben più ampie – il titolo abilitativo è necessario.  In ogni caso, è necessario il rispetto delle normative di tutela ambientale, idrogeologica, anti-sismica e di gestione del territorio.

Gruppo d’Intervento Giuridico odv

sabbia

dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 22 dicembre 2020

Cass. Sez. III n. 32735 del 24 novembre 2020 (CC 18 set 2020)
Pres. Andreazza Est. Corbo Ric. Santini
Urbanistica. Opere stagionali di cui all’art. 6, comma 1, lett. E-bis TU Edilizia.

Secondo il “nuovo” art. 6, comma 1, lett. E-bis TU Edilizia, sono eseguite senza alcun titolo abilitativo «le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione». In particolare, rispetto alla previgente disciplina, il nuovo testo dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis, contempla anche le opere «stagionali» e prevede un maggior termine di legittima “insistenza” delle opere «contingenti e temporanee», aumentandolo ad un massimo di centottanta e non più di novanta giorni.  Ora, tra le opere «dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee» non possono includersi i manufatti che annualmente vengono risistemati sul territorio. Invero, per “contingente”, nella lingua italiana, si intende ciò che è «accessorio, eventuale, accidentale, che si verifica casualmente, in una particolare circostanza». Né vi sono elementi per ritenere che il linguaggio normativo abbia accolto una diversa accezione del termine; anzi, l’esigenza di attribuire un significato utile all’aggettivo «contingenti» rispetto all’aggettivo «temporanee» cui il primo è affiancato, indice a ritenere che lo stesso è impiegato per sottolineare il carattere della “accidentalità” dell’opera.

RITENUTO IN FATTO


1. Con ordinanza adottata in data 21 gennaio 2020, e depositata in data 12 febbraio 2020, il Tribunale di Rimini, sezione del riesame, in accoglimento dell’appello proposto dal Pubblico Ministero ex art. 322-bis cod. proc. pen., e riformando il provvedimento emesso dal G.i.p. del Tribunale di Rimini, ha disposto il sequestro preventivo di due manufatti prefabbricati ubicati nell’area campeggio di un agriturismo e destinati al soggiorno di turisti, con riferimento al reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001.
Il G.i.p., disponendo il sequestro dei due manufatti esclusivamente per i reati di cui agli artt. 75 e 95 d.P.R. n. 380 del 2001, aveva rigettato la richiesta di misura per il reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. cit., ritenendo che l’installazione degli stessi costituisse attività edilizia libera. Il Tribunale, invece, accogliendo l’appello del Pubblico Ministero, ha concluso che l’installazione dei due manufatti rientra nella categoria degli «interventi di nuova costruzione», a norma dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380 del 2001, osservando che questi non possono ritenersi né diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, né conformi alle normative regionali di settore in tema di strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti.

2. Ha presentato ricorso per cassazione avverso l’ordinanza indicata in epigrafe Sandro Santini, con atto sottoscritto dall’avvocato Luigino Biagini, articolando un solo motivo, preceduto da una premessa sulle vicende del procedimento.
Nell’unico motivo, si denuncia violazione di legge, in riferimento agli artt. 44, comma 1, lett. b), e 3, comma 1, lett. e5), d.P.R. n. 380 del 2001, a norma dell’art. 606, comma 1, lett. c), cod. proc. pen., avendo riguardo alla ritenuta riconducibilità dei manufatti alla categoria degli «interventi di nuova costruzione».
Si premette che della temporanea installazione delle due «case mobili» era stata data tempestiva comunicazione al Comune sia nel 2018, sia nel 2019, e che le stesse, come rilevato dal G.i.p., oltre ad essere ancorate al suolo solo temporaneamente, si trovavano all’interno di struttura ricettiva all’aperto autorizzata ed erano destinate al soggiorno di turisti. Si osserva, poi, che erroneamente il Tribunale ha ravvisato una violazione della disciplina regionale in materia, dettata dalla legge n. 4 del 2009, in quanto i manufatti non costituiscono strutture fisse, e non sono equiparabili alle “camere” dell’agriturismo.


CONSIDERATO IN DIRITTO


1. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito precisate.

2.  Innanzitutto, infondate sono le censure esposte nel ricorso, e che contestano la configurabilità del reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001, per la riconducibilità dei due manufatti in sequestro alla categoria degli «interventi di nuova costruzione», assumendo che dette strutture sono destinate a soddisfare esigenze meramente temporanee, o comunque sono conformi alle normative regionali di settore in tema di strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti.
2.1. L’art. 3, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, nell’elencare gli «interventi di nuova costruzione» – la cui realizzazione, a norma dell’art. 10, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001, presuppone il «permesso di costruire», e, in mancanza di questo, costituisce reato a norma dell’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. cit. – include tra gli stessi, alla lett. e.5), «l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore».
Quindi, a norma della disposizione appena citata, anche i «prefabbricati» e le «case mobili» sono da ritenersi «interventi di nuova costruzione», salvo che «siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee», ovvero «siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore»
Ora, per «esigenze meramente temporanee» possono intendersi solo quelle del tutto transitorie e di breve durata. Invero, l’aggettivo “temporaneo”, nei dizionari della lingua italiana, è definito come indicativo di qualcosa «che ha una durata limitata nel tempo», ed è «non duraturo»; l’avverbio «meramente», poi, rafforza il concetto insito nel lemma, e, quindi, la rilevanza del limite di durata.
Per manufatti installati «in conformità alle normative regionali di settore» in strutture ricettive all’aperto per la sosta ed il soggiorno dei turisti, poi, si ha riguardo alle opere che, oltre ad essere ubicate in tali strutture, rispondono ai requisiti specificamente previsti dalla disciplina dettata dalla Regione di pertinenza. Va aggiunto che l’importanza della disciplina regionale in materia di interventi edilizi realizzati nell’ambito delle strutture turistico-ricettive all’aperto è stata per ben due volte evidenziata da dichiarazioni di illegittimità costituzionale di disposizioni adottate dal legislatore ordinario, pronunciate per l’esigenza di evitare che sia sottratto al legislatore regionale ogni spazio di intervento, e, quindi, che si determini la compressione della competenza concorrente, spettante a quest’ultimo, in materia di governo del territorio, nonché la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di turismo (cfr. Corte Cost., n. 189 del 2015, nonché Corte cost., n. 278 del 2010).
2.2. L’ordinanza impugnata afferma che i due manufatti in sequestro sono da qualificare «interventi di nuova costruzione», a norma dell’art. 3, comma 1, lett. e.5, d.P.R. n. 380 del 2001, perché non possono considerarsi né destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee, né conformi alle normative regionali di settore in tema di strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti.
Il Tribunale, innanzitutto, esclude che le due «case mobili» possano considerarsi destinate al soddisfacimento di esigenze meramente temporanee, in considerazione della consistenza delle strutture e del loro impiego nel contesto della struttura dell’azienda agrituristica.
Si rappresenta, in particolare, che le predette «case mobili» sono state installate per il secondo anno consecutivo per una durata di sei mesi, nell’ambito dell’offerta ricettiva della struttura agrituristica, sono di dimensioni cospicue, del peso di circa 3,5 tonnellate ciascuna, decorate da vasconi di alloro, accessibili medianti brevi scalinate in legno, munite di impianti di condizionamento, collegate agli scarichi fognari ed alla rete idrica tramite gli allacci predisposti per la sosta dei campers nelle piazzole, e sprovviste di ruote. Si aggiunge che, secondo la scheda tecnica, queste strutture sono trasferite prive di assali e ruote per non superare l’altezza massima prevista dal Codice della Strada.
Il Tribunale, poi, esclude che le due «case mobili» possano considerarsi conformi alle normative regionali di settore in tema di strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, all’esito di un’analisi della disciplina di settore.
Si richiamano, specificamente, la legge della Regione Emilia Romagna n. 4 del 2009, recante «Disciplina dell’agriturismo e della multifunzionalità delle aziende agricole», nonché la delibera della Giunta regionale Emilia-Romagna n. 987 del 2011. Si evidenzia, in particolare, che la legge regionale prevede il numero massimo di camere, piazzole e posti letto ammessi per le imprese agrituristiche (art. 5). Si rappresenta, poi, che la delibera della Giunta regionale Emilia-Romagna stabilisce che: -) le piazzole non possono essere completate con strutture fisse per l’ospitalità, quali case mobili o prefabbricate stabilmente collegate con il terreno (art. 8, § 10); -) sono «vietate le installazioni di prefabbricati (anche di legno) o altre strutture fisse equiparabili a volumi edilizi su piazzole o spazi aperti allo scopo di realizzare ampliamenti del numero di camere» (art. 8, § 11); -) le disposizioni dei due paragrafi appena indicati «possono essere derogate solo quando specificamente previsto dai regolamenti urbanistici comunali» (art. 8, § 12).
Si osserva, in dettaglio, che l’art. 8, § 11, delibera Giunta regionale n. 987 del 2011 ha lo scopo di vietare che, attraverso le installazioni di prefabbricati o altre strutture, sia integrata la disponibilità di un numero di camere superiore – non a quello massimo consentito dalla legislazione regionale, bensì, specificamente – a quello di cui la singola struttura dispone in concreto, se ciò non sia espressamente previsto dai regolamenti urbanistici comunali. Si segnala, in proposito, che il numero massimo di camere consentito alle imprese agrituristiche è fissato con disciplina generale dall’art. 5 della legge regionale cit., e che non è coerente con il sistema normativo ritenere che i regolamenti urbanistici, a norma dell’art. 8, § 12, delibera Giunta regionale cit. possano derogare, disponendo per singoli Comuni, al limite fissato in modo uniforme sull’intero territorio regionale dal citato art. 5 legge regionale cit. Si rileva, di conseguenza, che, per ampliare il numero di camere di cui la struttura dispone, e fermo restando il rispetto dei limiti fissati in via uniforme per tutto il territorio regionale, occorre una apposita previsione dei regolamenti urbanistici comunali.
Si osserva, quindi, che, nella specie, i due manufatti hanno la funzione di ampliare il numero delle camere a disposizione dell’agriturismo, e, stante l’assenza di previsioni autorizzatorie nello strumento urbanistico comunale, si pongono in contrasto con quanto prevede l’art. 8, § 11, delibera Giunta regionale cit.   
2.3. Le conclusioni esposte nell’ordinanza impugnata risultano immuni da vizi.
Ed infatti, congrua, rispetto agli elementi di fatto indicati, è la conclusione secondo cui le due «case mobili» non possono ritenersi destinate al soddisfacimento di «esigenze meramente temporanee». In particolare, circostanza estremamente significativa è quella costituita dall’installazione dei due manufatti per il secondo anno consecutivo e per una durata di sei mesi.    
Corretta, inoltre, risulta anche l’interpretazione della legge della Regione Emilia Romagna, per escludere che i due manufatti siano stati installati nell’azienda in conformità alle normative regionali di settore in tema di strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti. In effetti, risulta condivisibile l’assunto secondo cui, nella Regione Emilia-Romagna, l’installazione di prefabbricati o di altre strutture per incrementare il numero di camere di cui un’azienda agrituristica in concreto dispone – fermo restando in ogni caso il rispetto del limite massimo previsto in modo omogeneo per tutto il territorio regionale – deve essere necessariamente prevista dai regolamenti urbanistici comunali. In particolare, persuasiva appare la premessa in ordine al significato da attribuire alla delibera della Giunta regionale n. 987 del 2011 anche perché una previsione del potere di derogare al numero massimo di camere fissato in maniera omogenea per tutto il territorio della Regione da una legge regionale non può ritenersi introdotta, in via del tutto indiretta, da un provvedimento amministrativo, quale una delibera di Giunta regionale.

3. Va poi segnalato che le conclusioni esposte non sembrano influenzate dalla modifica dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis, recata, nelle more, dall’art. 10, comma 1, lett. c), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, che ha ampliato il novero degli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo.
Secondo il “nuovo” art. 6, comma 1, lett. e-bis, sono eseguite senza alcun titolo abilitativo «le opere stagionali e quelle dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee, purché destinate ad essere immediatamente rimosse al cessare della temporanea necessità e, comunque, entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto, previa comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione». In particolare, rispetto alla previgente disciplina, il nuovo testo dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis, contempla anche le opere «stagionali» e prevede un maggior termine di legittima “insistenza” delle opere «contingenti e temporanee», aumentandolo ad un massimo di centottanta e non più di novanta giorni.
Ora, tra le opere «dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee» non possono includersi i manufatti che annualmente vengono risistemati sul territorio. Invero, per “contingente”, nella lingua italiana, si intende ciò che è «accessorio, eventuale, accidentale, che si verifica casualmente, in una particolare circostanza». Né vi sono elementi per ritenere che il linguaggio normativo abbia accolto una diversa accezione del termine; anzi, l’esigenza di attribuire un significato utile all’aggettivo «contingenti» rispetto all’aggettivo «temporanee» cui il primo è affiancato, indice a ritenere che lo stesso è impiegato per sottolineare il carattere della “accidentalità” dell’opera.
Allo stato, poi, non sembra doversi ritenere che le due “case mobili” in sequestro costituiscano opere stagionali. L’ordinanza impugnata, infatti, ha sottolineato che dette opere sono destinate a soddisfare un bisogno ricorrente della struttura agrituristica, che si presenta «permanere, ben oltre la stessa stagione estiva, per un periodo pari addirittura a metà del singolo anno solare».

4. Alla infondatezza delle censure segue il rigetto del ricorso e la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Posto che il sequestro a norma dell’art. 44, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001 è stato disposto dal Tribunale in riforma del provvedimento di diniego del G.i.p., la cancelleria provvederà agli adempimenti di cui all’art. 28 Reg. esec. cod. proc. pen.


P.Q.M.


Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui all’art. 28 Reg. esec. cod. proc. pen.
Così deciso il 18/09/2020

dune

(foto S.D., archivio GrIG)

  1. Riccardo Pusceddu
    gennaio 12, 2021 alle 5:33 PM

    Fantastica sentenza! Porgo i miei omaggi alla Corte di Cassazione.

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