I rapporti fra piano paesaggistico e piano del parco.
Da Benedetto Croce ai nostri giorni.
E’ decisamente lunga la strada percorsa per giungere a un efficace quadro normativo per la tutela del paesaggio e del territorio.
Dalla legge n. 778 del 1922 al Codice dei beni culturali e del paesaggio (il decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.), passando attraverso la legge n. 1497/1939, la Legge Galasso (la legge n. 431/1985), il Testo unico dei beni culturali e del paesaggio (il decreto legislativo n. 490/1999) e il Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Contemporaneamente c’è stata l’evoluzione della normativa sulle aree naturali protette fino alla legge quadro nazionale (legge n. 394/1991 e s.m.i.).
Ma quali sono i rapporti fra piano paesaggistico e piano del parco, i due strumenti di pianificazione fondamentali delle rispettive normative?
La recente sentenza T.A.R. Campania, SA, Sez. I, 30 aprile 2026, n. 797, ha affrontato la problematica, tenendo sempre presente il ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico.
Interpretazione avallata dall’art. 145, comma 3, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., che, nel dettare la disciplina di coordinamento fra i diversi strumenti di pianificazione, ha disposto che quello paesaggistico risulta “prevalente” anche sulle disposizioni eventualmente difformi contenute negli strumenti urbanistici, così confermando la possibile interferenza e antinomia fra disposizioni regolatorie di natura differente, come quelle che dispongano per interessi di conservazione dell’interesse paesaggistico limiti di trasformazione ed edificabilià al bene immobile tutelato e quelle di natura urbanistica che ne avessero invece previsto l’astratta potenzialità edificatoria (vds. Conso Stato, Sez. IV, 8 luglio 2025, n. 5926).
.Ne parla sulla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente l’arch. Antonio Verderosa.
Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)
dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 10 giugno 2026
La sentenza del TAR Campania – Salerno, Sez. I, n. 797 del 30 aprile 2026 assume particolare rilievo perché affronta in modo sistematico il rapporto tra Piano Paesaggistico, Piano del Parco e pianificazione territoriale, chiarendo definitivamente che tra tali strumenti non esiste un rapporto di gerarchia automatica, ma una relazione fondata sulla diversa natura degli interessi pubblici tutelati.
Il Collegio richiama espressamente l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato (Sez. V, 14 giugno 2012, nn. 3515-3518) e ricostruisce il quadro normativo partendo da due disposizioni fondamentali. Da un lato, l’art. 12 della Legge n. 394/1991, secondo cui il Piano del Parco costituisce strumento di organizzazione del territorio finalizzato alla tutela dei valori naturalistici e ambientali e, al comma 7, “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, territoriali e urbanistici”. Dall’altro lato, l’art. 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004, che stabilisce invece che:“Le previsioni dei piani paesaggistici […] sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici” e che“per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
Il TAR chiarisce che il contrasto tra tali disposizioni è soltanto apparente e può essere risolto solo distinguendo correttamente la diversa funzione dei due strumenti. Secondo il Collegio, il Piano del Parco tutela prevalentemente i valori naturalistici ed ambientali, cioè ecosistemi, habitat, biodiversità, flora, fauna ed equilibrio ecologico, mentre il Piano Paesaggistico tutela invece i valori paesaggistici, identitari, culturali, storici e percettivi del territorio. Si tratta di una distinzione fondamentale perché troppo spesso, anche nel dibattito tecnico-amministrativo, tutela ambientale e tutela paesaggistica vengono impropriamente sovrapposte, quando invece il legislatore le considera concetti distinti.La tutela paesaggistica disciplinata dal D.Lgs. n. 42/2004 non riguarda infatti soltanto la conservazione della natura, ma il paesaggio inteso quale espressione dell’identità dei luoghi. Non a caso l’art. 131 del Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce il paesaggio come:“il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”. Il paesaggio, quindi, non coincide con il semplice bene ambientale o naturalistico, ma comprende il rapporto storico tra uomo e territorio, la struttura insediativa, le permanenze culturali, le matrici agricole, i sistemi infrastrutturali storici, i caratteri percettivi e visivi dei luoghi. È proprio questa dimensione identitaria e culturale che il Piano Paesaggistico è chiamato a disciplinare ai sensi degli artt. 135 e 143 del D.Lgs. n. 42/2004.
La sentenza assume inoltre particolare importanza perché esclude che il rapporto tra Piano Paesaggistico e Piano del Parco possa essere risolto attraverso il criterio cronologico. Il fatto che uno strumento sia stato approvato successivamente rispetto all’altro non determina infatti alcuna prevalenza automatica, poiché i due piani operano su piani differenti della tutela territoriale. Molto rilevante è anche il passaggio in cui il TAR distingue tra prescrizioni immediatamente precettive e semplici indirizzi programmatici contenuti nel Piano del Parco. Solo le prime possono avere efficacia sostitutiva rispetto agli altri strumenti pianificatori; gli indirizzi, invece, necessitano di successivo recepimento negli strumenti urbanistici locali. Nel caso concreto, le norme richiamate dalla società ricorrente sono state considerate meri indirizzi e non prescrizioni direttamente prevalenti rispetto alla disciplina paesaggistica.
La pronuncia affronta poi anche il tema della compatibilità paesaggistica dei movimenti terra, chiarendo un principio molto importante sul piano applicativo. Il TAR osserva infatti che l’art. 14 del PTP Cilento Costiero non vieta in assoluto le nuove edificazioni o i movimenti terra, ma soltanto quegli interventi che comportano:“estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno”.
Ne consegue che la valutazione paesaggistica non può essere fondata su criteri meramente quantitativi o formalistici, ma deve verificare concretamente se l’intervento alteri in modo incompatibile l’equilibrio morfologico e percettivo del territorio. Nel caso di specie, il progetto è stato ritenuto compatibile proprio perché articolato mediante terrazzamenti capaci di riprodurre l’andamento naturale del pendio, mantenendo sostanzialmente inalterate le quote originarie del sito.
La sentenza contiene inoltre un significativo richiamo alla funzione della conferenza di servizi, evidenziando come la determinazione conclusiva non possa risolversi in una mera presa d’atto dei pareri contrari espressi dalla Soprintendenza o dall’ufficio paesaggistico comunale. Il procedimento richiede, invece, una effettiva attività di comparazione e bilanciamento tra i diversi interessi pubblici coinvolti, attraverso una motivazione puntuale e sostanziale che espliciti le ragioni per le quali alcune valutazioni vengano ritenute prevalenti rispetto ad altre. In tale prospettiva, il TAR ribadisce che la conferenza di servizi non può assumere una funzione meramente notarile o recettiva dei singoli pareri, ma deve rappresentare la sede di sintesi istruttoria e decisionale dell’interesse pubblico complessivo.
Sotto il profilo sistematico, la pronuncia conferma indirettamente anche la centralità assunta dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR) nell’attuale ordinamento della pianificazione territoriale. Il PPR, infatti, non può più essere considerato un semplice piano settoriale destinato esclusivamente alla tutela vincolistica di singoli beni o aree di pregio, ma si configura ormai come un vero e proprio strumento generale di governo del territorio, capace di incidere in maniera diretta e conformativa sulle future scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali e insediative dell’intero contesto regionale.
In tale prospettiva, assumono rilievo centrale gli artt. 135, 143 e 145 del D.Lgs. n. 42/2004, attraverso i quali il legislatore statale attribuisce al Piano Paesaggistico una funzione di pianificazione territoriale di rango sovraordinato. In particolare, l’art. 135 stabilisce che le Regioni sottopongano l’intero territorio ad una specifica normativa d’uso mediante piani paesaggistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, evidenziando così come la pianificazione paesaggistica non riguardi più soltanto ambiti eccezionali o beni puntuali, ma l’intera struttura territoriale regionale.
Sotto il profilo metodologico e sistematico, la pronuncia conferma indirettamente il ruolo sempre più centrale assunto dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR) nell’attuale assetto della pianificazione territoriale. Il PPR, infatti, non può più essere qualificato come mero strumento settoriale finalizzato esclusivamente alla tutela vincolistica di specifici beni paesaggistici o di singole aree di pregio, ma si configura ormai quale strumento generale di governo del territorio, dotato di efficacia conformativa e di capacità di orientare in modo diretto le future scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali e insediative dell’intero contesto regionale.
In tale prospettiva, la pianificazione paesaggistica assume una funzione integrata, trasversale e sovraordinata rispetto agli altri strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, concorrendo direttamente alla definizione degli equilibri complessivi tra tutela del paesaggio, trasformazione del territorio e sviluppo sostenibile degli insediamenti. Il paesaggio non viene più considerato quale mero vincolo statico o limite esterno all’attività edificatoria, ma quale componente strutturale dell’assetto territoriale, destinata ad orientare in maniera conformativa le scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali ed insediative, in coerenza con i principi costituzionali di cui agli artt. 9 e 117 della Costituzione e con il principio di uso sostenibile e razionale delle risorse territoriali.
In tale quadro assumono rilievo centrale gli artt. 135, 143 e 145 del D.Lgs. n. 42/2004, attraverso i quali il legislatore statale attribuisce al Piano Paesaggistico una funzione di pianificazione territoriale generale di rango sovraordinato. In particolare, l’art. 135 stabilisce che le Regioni sottopongano l’intero territorio ad una specifica normativa d’uso mediante piani paesaggistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, evidenziando come la pianificazione paesaggistica non riguardi più esclusivamente singoli beni vincolati o ambiti eccezionali, ma l’intera struttura territoriale regionale, considerata nella sua dimensione ambientale, percettiva, identitaria e relazionale.
L’art. 143 del medesimo decreto individua inoltre i contenuti del piano paesaggistico, attribuendogli il compito non solo di individuare e disciplinare i beni paesaggistici tutelati, ma anche di definire obiettivi di qualità paesaggistica, criteri di sviluppo sostenibile, indirizzi per la riqualificazione degli ambiti compromessi e prescrizioni direttamente incidenti sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie del territorio. Ne deriva che il piano paesaggistico assume una vera e propria funzione conformativa diretta delle future scelte pianificatorie ed amministrative, incidendo sull’uso del suolo, sulla localizzazione degli interventi e sulle modalità di trasformazione territoriale.A completamento di tale assetto, l’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004 sancisce espressamente il principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli altri strumenti urbanistici e territoriali, imponendo alle Regioni, agli enti locali e agli altri soggetti pubblici l’obbligo di conformare gli strumenti di pianificazione alle prescrizioni contenute nel piano paesaggistico. Tale disposizione attribuisce dunque al PPR una posizione di effettiva sovraordinazione gerarchica e funzionale rispetto alla pianificazione urbanistica comunale ed attuativa, consolidando il principio secondo cui la tutela paesaggistica costituisce elemento strutturale e non recessivo del governo del territorio. Infatti la previsione contenuta nell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004, è dedicato espressamente al “Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione”. Tale disposizione sancisce che le previsioni dei piani paesaggistici: “non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico” e risultano: “immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici”. Lo stesso comma 3 precisa inoltre che: “Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
Si tratta di una previsione di straordinaria rilevanza, perché sancisce la prevalenza della tutela paesaggistica non soltanto sugli strumenti urbanistici comunali e provinciali, ma anche sugli strumenti territoriali settoriali, compresi quelli ambientali e naturalistici. Sul punto appare particolarmente significativo quanto evidenziato dall’Autore nell’articolo pubblicato su Lexambiente il 21 febbraio 2020, dal titolo “Urbanistica. La prevalenza del Piano Territoriale Paesistico rispetto al Piano Casa in Campania”, nel quale viene osservato che: “Il Piano Territoriale Paesistico prevede norme generali d’uso del territorio dell’area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell’adeguamento di quelli vigenti”. Nello stesso contributo viene inoltre evidenziato come il principio di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico sia ormai consolidato sia sul piano normativo che giurisprudenziale, richiamando espressamente le sentenze della Corte Costituzionale n. 189/2016, n. 210/2016 e n. 180/2008, secondo cui il piano paesaggistico costituisce strumento prevalente rispetto agli altri livelli di pianificazione territoriale e urbanistica. L’articolo evidenzia inoltre che il P.T.P. Cilento Costiero, adottato ai sensi della L. n. 431/1985 (Legge Galasso), già prevedeva espressamente nelle proprie NTA che: “Il Piano costituisce norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, provinciali e nei confronti del P.T.C. […] nonché dei piani di settore regionali”. Da ciò discende, come osservato nello stesso contributo, che il piano paesaggistico: “è prevalente sia rispetto allo strumento di pianificazione generale (P.R.G. e P.U.C.) che alle norme regionali, anche finalizzate allo sviluppo e rilancio economico come il Piano Casa, che consentono eventuali deroghe ai parametri degli strumenti urbanistici”. Il principio è stato ulteriormente rafforzato dalla modifica introdotta dal D.Lgs. n. 63/2008, che ha inserito nell’art. 145 l’inciso secondo cui le disposizioni dei piani paesaggistici: “non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico”.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque, con efficacia vincolante anche per le Regioni, un modello di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli altri strumenti territoriali e urbanistici, sia sotto il profilo pianificatorio che sotto quello autorizzatorio, incidendo direttamente anche sugli atti edilizi puntuali, quali permessi di costruire, SCIA o interventi in deroga.
Tale assetto si coordina pienamente con la L.R. Campania n. 16/2004, che disciplina il sistema della pianificazione territoriale regionale e definisce la gerarchia degli strumenti di governo del territorio. In particolare, gli artt. 13 e 14 attribuiscono al PTR – Piano Territoriale Regionale il ruolo di quadro strategico dell’assetto territoriale della Campania, con funzione di indirizzo, coordinamento e definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale.
Parallelamente, gli artt. 20, 23 e 24 della L.R. n. 16/2004 impongono ai PTCP e ai PUC l’obbligo di conformarsi agli strumenti sovraordinati di pianificazione territoriale e paesaggistica, determinando un effetto conformativo “a cascata” che discende dal livello regionale fino alla pianificazione provinciale e comunale.
È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle possibilità di trasformazione, rigenerazione urbana, infrastrutturazione, sviluppo economico e tutela ambientale dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda l’intero territorio regionale e non soltanto i beni vincolati ex artt. 136 e 142 del Codice, confermando come oggi la pianificazione paesaggistica costituisca una componente strutturale, generale e conformativa dell’intero sistema di governo del territorio. Tale assetto si coordina pienamente con la L.R. Campania n. 16/2004, che disciplina il sistema della pianificazione territoriale regionale e definisce la gerarchia degli strumenti di governo del territorio. In particolare, gli artt. 13 e 14 attribuiscono al PTR – Piano Territoriale Regionale il ruolo di quadro strategico dell’assetto territoriale della Campania, con funzione di indirizzo, coordinamento e definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale.
All’interno di tale sistema, gli artt. 20, 23 e 24 della L.R. n. 16/2004 impongono ai PTCP e ai PUC l’obbligo di conformarsi agli strumenti sovraordinati di pianificazione territoriale e paesaggistica, determinando un effetto conformativo “a cascata” che discende dal livello regionale fino alla pianificazione provinciale e comunale.
È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle possibilità di trasformazione, rigenerazione urbana, infrastrutturazione, sviluppo economico e tutela ambientale dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda tutto il territorio regionale e non soltanto i beni vincolati ex artt. 136 e 142 del Codice, confermando come oggi la pianificazione paesaggistica costituisca una componente strutturale, generale e conformativa dell’intero sistema di governo del territorio. È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle future possibilità di trasformazione, infrastrutturazione, rigenerazione urbana e sviluppo dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda tutto il territorio regionale e non soltanto singoli beni vincolati o aree di pregio, confermando come la tutela paesaggistica sia ormai divenuta una componente strutturale e conformativa dell’intera pianificazione territoriale contemporanea.
N. 00797/2026 REG.PROV.COLL.
N. 01500/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1500 del 2025, proposto dalla Hera Invest s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31;
contro
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Castellabate, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Sistema Cilento, non costituito in giudizio;
per l’annullamento, previa sospensione
a – del provvedimento prot. n. 8288 del 01.07.2025, con il quale il S.U.A.P. Cilento, sulla base del parere contrario reso dalla Soprintendenza e dall’Ufficio Tutela paesaggistica del Comune di Castellabate, ha chiuso negativamente la Conferenza di Servizi precedentemente indetta ai fini del rilascio del P.U. per la “realizzazione di un parcheggio commerciale”, nell’ambito di un’area di sita alla frazione San Marco;
b – della nota prot. n. 14303-P del 24.06.2025, con la quale la Soprintendenza ha controdedotto alle osservazioni, confermando il parere contrario precedentemente reso;
c – della nota prot. n. 17108 del 26.06.2025, con la quale il Responsabile dell’ufficio 2 – Tutela paesaggistica e procedure V.A.S. del Comune di Castellabate ha controdedotto alle osservazioni, confermando il parere contrario precedentemente reso;
d – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 6610 del 27.05.2025, con la quale il S.U.A.P. ha comunicato i motivi ostativi;
e – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 10935-P del 15.05.2025, con la quale la Soprintendenza ha espresso parere contrario;
f – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 9032 del 08.04.2025, con la quale il Responsabile dell’ufficio 2 – Tutela paesaggistica e procedure V.A.S. del Comune di Castellabate ha proposto di esprimere parere non favorevole relativamente alla compatibilità paesaggistica dell’intervento;
g – ove e per quanto occorra, del parere non favorevole della C.L.P. (verbale n. 4/2024, prot. n. 8725 del 03.04.2025);
h – di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino e del Comune di Castellabate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori Fortunato Marcello;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 16 settembre 2025 e il depositato il 26 settembre 2025, la società ricorrente impugna il provvedimento con cui lo SUAP Cilento ha concluso negativamente la conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e in modalità asincrona, indetta ai fini dell’approvazione del progetto relativo alla realizzazione di un parcheggio commerciale nel Comune di Castellabate, in area ricompresa in zona F2 del vigente strumento urbanistico, in zona RUA (Recupero Urbanistico Ambientale) del Piano Territoriale Paesistico Cilento Costiero e in zona “D” del Piano del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, sulla base dei pareri negativi espressi dal servizio di tutela paesaggistica del Comune di Castellabate e del parere contrario della competente Soprintendenza (anch’essi impugnati), alla luce degli ingenti movimenti di terra non ammessi dall’art. 14, comma 3, del Piano Territoriale paesistico del Cilento Costiero.
2. La ricorrente deduce:
in relazione al parere della Soprintendenza
– la prevalenza delle disposizioni del Piano Parco rispetto a quelle del Piano Paesaggistico, in applicazione dell’art. 12, comma 7, della legge n. 394 del 1991, considerato altresì che il Piano del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano è stato approvato il 24 novembre 2009, successivamente al Piano Territoriale Paesaggistico del Cilento Costiero approvato il 4 ottobre 1997 (“se non fosse stato prevalente e/o coerente con detto P.T.P. non sarebbe stato certamente approvato” e “ha registrato il parere favorevole della Soprintendenza”) e che, l’art. 3 della NTA del Piano Parco si prevede che “il PP esprime le sue determinazioni mediante: a, prescrizioni immediatamente precettive, sostitutive, ai sensi dell’art. 12 L. 394/1991, di ogni altra disposizione recata dai piani paesistici, urbanistici e territoriali e altri strumenti di pianificazione”;
– l’inapplicabilità dell’art. 143, comma 9 e dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto il piano paesaggistico, risalendo al 1997, non è stato approvato ai sensi degli artt. 143 e seguenti del d.lgs. n. 42 del 2004 e quindi non soggiace alla relativa disciplina e, in ogni caso, la norma sarebbe applicabile ai soli piani approvati successivamente alla data di entrata in vigore del citato decreto;
– il carattere non vincolante del parere paesaggistico, sulla base dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, facendosi questione di un parere reso in relazione a interventi ricadenti in aree disciplinate da piani paesaggistici, l’acritico recepimento dello stesso e la sua infondatezza, “atteso che – come sopra dimostrato e come rilevato dal S.U.E. del Comune di Castellabate l’intervento è tale da evitare qualsiasi rischio di alimentare un processo di urbanizzazione diffusa né, tantomeno, di frammentazione del territorio e, quindi, di un peggioramento dei caratteri paesaggistici”;
– l’assenza di violazione dell’art. 14, comma 3, del Piano Territoriale Paesaggistico, in quanto il progetto non comporta estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno, sfrutta la pendenza naturale del terreno e non modifica il profilo longitudinale né le quote esistenti, risultando comunque ammessi gli interventi di movimento terra e di modifica della morfologia del terreno non estesi e sostanziali, come nel caso di specie;
– l’omessa valutazione della possibile conformazione del progetto e l’omessa imposizione delle prescrizioni necessarie a rendere il progetto assentibile, secondo la regola del dissenso costruttivo;
in relazione al parere dell’ufficio comunale di tutela del paesaggio
– l’illegittimità del parere reso dall’Ufficio paesaggistico comunale in via derivata e per gli stessi motivi che rendono illegittimo il parere della Soprintendenza;
– la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 per la mancata valutazione delle controdeduzioni formulate ai rilievi opposti;
in relazione al provvedimento con cui è stata conclusa negativamente la conferenza di servizi
– l’illegittimità derivata nonché la violazione dell’art. 14, comma 5, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990 e il difetto di motivazione, in quanto la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi è stata adottata sulla base del parere contrario della Soprintendenza e del parere contrario dell’Ufficio di tutela paesaggistica del Comune di Castellabate, senza esprimere le ragioni che hanno indotto a ritenere tali pareri non superabili, considerati altresì i plurimi pareri favorevoli acquisiti, tra i quali quello dell’Ente Parco.
3. Si è costituita l’Amministrazione statale, chiedendo il rigetto del ricorso.
4. Alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2025, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.
5. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Sono infondati i primi tre motivi di ricorso, esaminati di seguito congiuntamente.
Il Consiglio di Stato ha ricostruito i rapporti tra piano parco e piano paesaggistico in termini non di gerarchia ma di competenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 14 giugno 2012, nn. 3515, 3516 3517 e 3518).
L’art. 12, comma 1, della legge n. 394 del 1991 assegna all’atto di pianificazione riferito al parco la funzione di strumento di organizzazione del territorio e di conformazione del suo utilizzo nonché di tutela di un complesso di valori di impronta strettamente naturalistica, come fatto palese, in particolare, dalla lettera e) della medesima disposizione, che assegna al piano la disciplina degli “indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull’ambiente naturale in genere”.
L’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004 configura invece lo strumento di pianificazione paesaggistica quale mezzo di ricognizione, gestione e tutela dei valori paesaggistici inerenti al territorio, garantendo la salvaguardia del paesaggio inteso come forma esterna del territorio derivante dall’interazione di fattori umani e naturali, rilevante sotto il profilo estetico e identitario.
Se, da un lato, l’art. 12, comma 7, della legge n. 394 del 1991 prevede che il piano parco “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”, dall’altro l’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, dispone che “le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
Il conflitto tra le due disposizioni risulta solo apparente in quanto, come chiarito dalla citata giurisprudenza, il piano parco prevale sul piano paesaggistico per quanto attiene alle disposizioni di tutela dei valori di carattere strettamente naturalistico mentre le disposizioni del piano paesaggistico prevalgono su quelle del piano parco per quanto attiene alla tutela dei valori paesaggistici.
Pertanto una ricostruzione dei rapporti tra i due strumenti di pianificazione in termini, come già chiarito, non di gerarchia ma di competenza, in un’ottica di separatezza degli ambiti di applicazione non territoriale ma finalistici, consente di giustificare le eventuali diversità di disciplina, qualora le prescrizioni conformative contenute nei due piani divergano quanto all’incidenza sui poteri e le facoltà di utilizzo dei beni posti nel territorio oggetto di pianificazione e spettanti ai relativi proprietari.
La relazione tra piano parco e piano paesaggistico costituisce uno dei punti in cui l’ordinamento mette concretamente in luce la particolare natura del bene ambiente, bene unitario e allo stesso tempo plurimo, in quanto in grado di assorbire in sé elementi diversi, da quelli naturalistici a quelli estetici.
È proprio questa concezione unitaria, da tempo affermata dalla Corte costituzionale, a supportare la ricostruzione del rapporto tra piano paesaggistico e piano parco in termini di concorrenza nella disciplina del territorio, con esclusione di ogni forma di astratta prevalenza dell’uno sull’altro; tuttavia è proprio tale forma di coordinamento tra gli strumenti di pianificazione a rendere evidente l’impossibilità di negare la molteplicità degli interessi racchiusi nel concetto di ambiente, oggetto di una tutela destinata a estrinsecarsi in strumenti non necessariamente unitari ma eventualmente plurimi e la cui varietà riflette la parallela varietà degli autonomi valori in cui si articola il citato bene.
Di conseguenza i due strumenti di pianificazione devono essere coordinati alla luce del collegamento tra le prescrizioni in ciascuno di essi contenute e le relative finalità, con applicazione di quelle del piano parco volte alla tutela dei profili naturalistici del territorio e di quelle del piano paesaggistico volte alla tutela dei profili identitari e culturali, con prevalenza dell’un piano qualora l’altro contenga disposizioni finalizzate alla tutela dei valori protetti principalmente dal primo.
Così ricostruiti i predetti rapporti, non assume alcuna rilevanza la relazione temporale tra i medesimi strumenti, in termini di preventiva o successiva adozione dell’uno rispetto all’altro, né il momento di adozione dello strumento di pianificazione di paesaggistica rispetto all’intervento delle disposizioni di cui al d.lgs. 42 del 2004.
Il criterio temporale può infatti dirimere i conflitti unicamente tra fonti appartenenti al medesimo sistema di tutela e tra loro pariordinate; i due strumenti di pianificazione in questione appartengono invece a due sistemi di tutela distinti, relativi a valori diversi.
Allo stesso modo non assume alcuna rilevanza l’art. 3 delle NTA del Piano Parco che peraltro è riferito alle “prescrizioni immediatamente precettive”, prevedendone la prevalenza anche rispetto ai piani paesaggistici e agli altri strumenti di pianificazione.
In realtà occorre considerare che la medesima disposizione di cui all’art. 3 delle NTA del Piano Parco prevede che il medesimo piano “esprime le sue determinazioni mediante: a, prescrizioni immediatamente precettive, sostitutive entro il perimetro del Parco, ai sensi dell’art.12 L. 394/1991, di ogni altra disposizione recata dai piani paesistici, urbanistici e territoriali e altri strumenti di pianificazione; b, indirizzi e direttive da specificare ed attuare, per le finalità di cui all’art.1, con gli altri strumenti di pianificazione e le misure di disciplina di competenza sia dell’Ente Parco che degli altri soggetti interessati; c, misure di disciplina, soggette ad intesa con la Provincia e la Regione ai sensi dell’art. 32 L. 394, per le aree contigue”.
Solo le prescrizioni immediatamente precettive risultano sostitutive delle disposizioni contenute nei piani paesaggistici, con esclusione degli indirizzi e delle direttive destinate a essere specificate e attuate mediante gli strumenti di pianificazione e le misure di disciplina.
Considerato che la disciplina dettata dall’art. 8, comma 10, delle NTA del Piano Parco, per le attività e gli interventi relativi alla zona d, reca non prescrizioni immediatamente precettive ma unicamente indirizzi destinati a essere recepiti dagli strumenti urbanistici locali, ne segue che la prescrizione di prevalenza contenuta nel citato art. 3 delle NTA non risulta applicabile, non solo per il rapporto esistente tra gli strumenti di pianificazione sopra delineato, ma anche per la natura delle disposizioni in questione, non precettive ma semplicemente di indirizzo, che pertanto sfuggono al citato art. 3.
A ciò si aggiunga che il parere reso dall’Amministrazione statale non può essere considerato come obbligatorio ma non vincolante sulla base dell’art. 146, comma 5 del d.lgs. n. 42 del 2004 in quanto la ricorrente non dà atto della sussistenza dei presupposti che consentono di attribuire tali caratteristiche al predetto parere ovvero che ci sia stato un adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni paesaggistiche e che tale adeguamento sia stato seguito dalla positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della Regione interessata.
7. Ciò posto, quanto al resto, il ricorso è fondato nei termini che seguono.
L’intervento non appare vietato dall’art. 14, comma 3, del Piano Paesistico del Cilento Costiero.
Il citato art. 14 non preclude la nuova edificazione (cfr. comma 4, punti 2 e 3, comma 5, punto 2, comma 6) ma dispone che gli interventi da realizzare nell’area in questione rispettino l’andamento naturale del suolo, negando invece l’“esecuzione di movimenti di terra che comportino estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno”.
Il comma 1 della medesima disposizione chiarisce che “l’interesse paesaggistico della zona risiede nell’adattamento alle singolarità e alle emergenze geomorfologiche degli insediamenti abitativi, nell’equilibrio volumetrico e cromatico tra tessuto edilizio storico e caratteri dell’ambiente naturale, nella compatibilità delle espansioni recenti rispetto all’immagine urbana consolidata ovvero nelle connotazioni paesistiche dei siti”.
Ne segue che il complesso delle norme contenute nella predetta disposizione mira a conservare la conformazione di massima del territorio, evitando quelle modifiche che si traducono in una alterazione del tutto incompatibile con il contesto, mediante stravolgimenti del suolo inedificato o edificazioni superiori all’altezza media degli edifici esistenti (cfr. al riguardo art. 14, commi 4, 5 e 6).
Ne segue che non può dirsi vietato un intervento edificatorio che, ovviamente, realizza un movimento terra per la costruzione dell’opera ma che risulta, per conformazione, rispettoso dell’andamento naturale del suolo.
Il progetto proposto dalla ricorrente, nonostante preveda la realizzazione di una ampia volumetria e di una altrettanto ampia superficie e quindi l’estesa trasformazione del territorio, si risolve tuttavia, non in un mero movimento terra e in una mera modifica della morfologia del terreno, vietati dal citato art. 14, comma 3, ma nella esecuzione di un’opera a servizio della collettività.
Il movimento terra previsto, quindi, non è fine a se stesso ma è volto alla edificazione di un parcheggio, destinato a colmare lo sbancamento necessario alla sua realizzazione.
Peraltro, il citato parcheggio si articola su più livelli, con aree interrate e aree scoperte, non altera il profilo digradante del pendio ma anzi lo replica, conservando sostanzialmente inalterate le quote attuali del fondo.
Dai grafici di progetto, riportanti anche l’attuale andamento del pendio, è evidente che l’opera riproduce, nella sua conformazione, il profilo altimetrico e planimetrico dell’area, mediante la realizzazione di terrazzamenti che sono via via posti a quote inferiori e che appaiono rispettare la configurazione originaria del suolo, come previsto dagli altri commi dell’art. 14 del Piano Paesistico per le edificazioni relative alla zona in questione.
8. A ciò si aggiunga, infine, che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi attribuisce immotivatamente prevalenza alle posizioni contrarie alla realizzazione del progetto.
Come affermato da TAR Campania – Salerno, Sez. I, 9 gennaio 2026, n. 73, nella determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni, “l’autorità procedente, dunque, è chiamata a bilanciare i vari interessi coinvolti, ponderando le posizioni espresse avendo riguardo non alla loro mera astratta provenienza, bensì accordando la prevalenza a quelle posizioni che hanno un peso specifico superiore alle altre per l’importanza degli interessi tutelati in relazione al caso concreto.
In questo contesto, riveste particolare rilevanza l’obbligo generale dell’Amministrazione di indicare, nella motivazione, le ragioni che l’hanno indotta ad assumere la determinazione finale (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3479) venendo in rilievo, come evidente, una valutazione estremamente complessa e delicata, che va calibrata in modo elastico sul caso concreto e che, in quanto espressione di discrezionalità propriamente amministrativa, è, sulla base dei consueti canoni, sindacabile ove inficiata da sintomi di irragionevolezza o di illogicità”.
Nel caso di specie, la determinazione negativa assunta all’esito della conferenza di servizi non reca alcuna motivata ponderazione delle diverse posizioni espresse dalle Amministrazioni, al fine di giustificare la prevalenza di quelle di segno contrario manifestate dalla Soprintendenza e dal Comune.
9. In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto nei termini sopra esposti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
La complessità e la peculiarità delle questioni trattate, sopra evidenziate, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nelle camere di consiglio dei giorni 11 febbraio 2026 e 25 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Antonio Andolfi, Consigliere
Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Raffaele Esposito | Salvatore Mezzacapo | |
IL SEGRETARIO
Pubblicata il 30 aprile 2026
(foto Benthos, E.R., S.D., archivio GrIG)
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