Gruppo d'Intervento Giuridico (GrIG)

Assemini, Macchiareddu, centrale eolica

Pur trattandosi di impianti di produzione di energia cosiddetta “pulita”, generalmente considerati meno impattanti sotto il profilo ambientale e paessaggistico rispetto agli impianti tradizionali, anche i parchi eolici possono avere delle ripercussioni piuttosto pesanti sul territorio e, talvolta, possono rappresentare un vero e proprio pericolo per l’incolumità delle persone. In tale ultima circostanza, quindi, il criterio da tenere sempre presente, nel momento in cui si progetta la realizzazione di un parco eolico, è quello della sicurezza, come ribadito dalla recente sentenza del Consiglio di Stato 4 novembre 2013, n. 5291.

La vicenda dalla quale trae origine la pronuncia riguarda la richiesta presentata nel 2007 dalla società V.E. S.p.a., attiva nel settore della produzione di energia eolica, finalizzata al rilascio dell’autorizzazione unica (art. 12 d. lgs. 387/2003) per la realizzazione di un parco eolico, composto da otto generatori di altezza compresa tra 107 e 125 metri, ad una distanza di circa 5 chilometri dall’aeroporto di Crotone. In tale occasione, nel 2009, l’ENAV emetteva parere negativo, alla luce del rischio che gli aerogeneratori potessero incidere con le traiettorie di decollo e atterraggio da e per il vicino aeroporto. Successivamente, nel 2010, l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC) emanava la circolare 25 febbraio 2010 n. 13259/Dirigen/DG avente ad oggetto “Ostacoli atipici e pericoli per la navigazione aerea. Valutazione dei progetti e richiesta nulla osta per i parchi eolici” e includeva le zone di traffico aeroportuale-ATZ fra quelle di “incompatibilità assoluta” ai fini della realizzazione di parchi eolici. L’ENAC, quindi, nel 2011 rendeva parere negativo alla realizzazione del parco eolico e tale parere veniva confermato nonostante la presentazione, da parte della società V.E. S.p.a., di uno studio aeronautico avente l’obiettivo di dimostrare l’insussistenza dei rischi paventati dall’ENAC. I pareri dell’ENAC venivano, quindi, impugnati dalla stessa società davanti al T.A.R. Calabria, il quale, con la sentenza n. 513 del 23 maggio 2012 respingeva il ricorso, ritenendolo infondato.

Conseguentemente, la società V.E. S.p.a. proponeva ricorso al Consiglio di Stato per ottenere la riforma della pronuncia dei giudici amministrativi di primo grado, contestando, principalmente, la violazione da parte dell’ENAC delle norme poste dal codice della navigazione in materia di limiti alla proprietà privata a tutela della sicurezza della navigazione aerea (articoli 707 e seguenti del codice della navigazione, nel testo risultante dall’articolo 3 del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96) alla luce del fatto che la zona sulla quale sarebbe dovuto sorgere il parco eolico non era inclusa nelle apposite mappe utilizzate dall’ENAC per l’imposizione di vincoli di rispetto nelle aree limitrofe agli aeroporti.

Con la sentenza n. 5291 del 4 novembre 2013 in esame, i giudici del Consiglio di Stato, evidenziano, innanzitutto, che il parere negativo dell’ENAC impugnato, non si fondava esclusivamente sulle prescrizioni contenute nella circolare ENAC del 25 marzo 2010 ma su una “pluralità di ragioni ostative ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare in modo adeguato la determinazione negativa” quali, per esempio, l’installazione di otto generatori di altezza superiore a mt 100 (con altezze comprese fra 107 e 125 mt); la presenza degli stessi in aree che, in varie misure, interessavano le superfici di identificazione rappresentate dalla AS RWY 17, TOCS RWY 35 e CS a protezione del volo dell’aeroporto crotonese di cui al cap. 4 del Regolamento ENAC per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti; la circostanza che gli aerogeneratori 5-6-7-8- avrebbero forato la TOPFA RWY 35 comportando implicazioni di carattere informativo; che il parco eolico avrebbe interferito con la procedura di volo VOR Z RWY 17.

D’altra parte, prosegue il Collegio, il fatto che le disposizioni del codice della navigazione attribuiscano valenza costitutiva alla predisposizione da parte dell’ENAC di apposite mappe che individuino le zone da sottoporre a vincolo nelle aree limitrofe agli aeroporti non impedisce all’Ente in questione “di individuare in via generale ulteriori tipologie di aree in relazione alle quali imporre vincoli e limitazioni in relazione ai possibili ostacoli alla navigazione aerea e ai potenziali pericoli per la stessa, conformemente alla normativa tecnica internazionale (in coerenza con le previsioni di cui al primo comma del rinnovellato articolo 707 cod. nav.)” esercitando, quindi, quella discrezionalità tecnica necessaria nella valutazione di potenziali rischi per la navigazione, nei singoli casi concreti.

Tale considerazione sarebbe confermata, nell’interpretazione del Consiglio di Stato, dal potere autorizzativo attribuito all’ENAC nelle ipotesi in cui si preveda la costituzione di ostacoli fissi o mobili alla navigazione aerea, posto che il codice della navigazione stabilisce, all’art. 709, che “la costituzione di ostacoli fissi o mobili alla navigazione aerea è subordinata all’autorizzazione dell’ENAC, previo coordinamento, ove necessario, con il Ministero della difesa”.

Evidentemente, se il legislatore avesse voluto limitare i poteri dell’ENAC in tal senso, alle “sole attività propedeutiche alla predisposizione di mappe e se la successiva attività autorizzativa fosse rigidamente vincolata al contenuto delle mappe stesse (…) non avrebbe a ben vedere – neppure senso l’aver delineato normativamente l’esistenza di un autonomo potere autorizzativo in capo all’Ente (potere la cui ratioessendi sembra postulare in via necessaria l’esistenza di margini operativi più ampi rispetto a quelli derivanti dalla mera attuazione delle prescrizioni desumibili dalle mappe)”.

Alla luce di tale interpretazione delle norme del codice della navigazione, il Consiglio di Stato conferma la legittimità della circolare del 25 febbraio 2010 con la quale l’ENAC ha, correttamente, esercitato il proprio potere di “adottare atti a contenuto generale volti a predeterminare con valenza generale i contenuti e le modalità dell’esercizio dei richiamati poteri inibitori in relazione a tipologie omogenee di aree e di potenziali ostacoli”.

Il Consiglio di Stato giunge alla medesima conclusione, anche in relazione alla legittimità del parere negativo espresso dall’ENAC nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica, nonostante il parere tecnico della società V.E. S.p.a. volto ad escludere qualsiasi interferenza degli aerogeneratori con le operazioni di volo da e per l’aeroporto di Crotone.

A tale proposito, una eventuale censura di illegittimità del parere dovrebbe fondarsi su un comportamento palesemente irragionevole o incongruo da parte dell’ENAC nell’esprimere il parere tecnico, valutato alla luce di tutte le conoscenze tecniche disponibili e, chiaramente, della situazione concreta. Ma, nel caso in questione, l’Ente ha esercitato correttamente e legittimamente le proprie prerogative, ponendo alla base della propria scelta, considerazioni tecniche valide e strettamente legate alla situazione di fatto che si sarebbe creata in caso di realizzazione del parco eolico e, peraltro, non poste in dubbio nemmeno dal parere fornito dalla società proponente.

Nello specifico, gli elementi considerati determinanti nell’emanazione del parere negativo sono stati, in primo luogo, la circostanza che “gli aerogeneratori in questione interessassero in varie misure le superfici di identificazione degli ostacoli posti a protezione del volo nell’aeroporto in questione”; il fatto “che la realizzazione del parco avrebbe interferito con una specifica procedura di volo (VOR Z RWY 17)”; infine, la previsione dell’ubicazione degli aerogeneratori all’interno della zona di traffico aeroportuale (ATZ), nell’ambito della quale la circolare ENAC del febbraio 2010 impediva la realizzazione di parchi eolici.

La legittimità del parere negativo espresso dall’ENAC, d’altra parte, non può essere messa in dubbio, neanche alla luce della considerazione, contenuta nello studio aeronautico presentato dalla società V.E. S.p.a., in base alla quale  “il sito su cui sorgerà il parco presenta un’esposizione al rischio aeronautica molto bassa”, poiché, come affermato dal Consiglio di Stato, “in un settore – quale quello del traffico aereo – in cui il rischio di incidenti è quanto mai immanente e deve essere evitato con ogni mezzo possibile, il fatto che il rischio in questione sia “molto basso” non esime in alcun modo dall’intraprendere misure volte ad elidere ulteriormente tale rischio, sino a ridurlo pressoché a ‘zero’”.

Del resto, nella relazione tecnica resa dall’ENAC nel corso del primo grado, è stato chiarito: i) che il progettato parco eolico, nella sua caratterizzazione di insieme di manufatti di dimensioni ragguardevoli – specie in altezza – e distribuiti su ampie aree del territorio, assumerebbe un significato di influenza rispetto alla navigazione aerea, non più ad effetto puntiforme, ma nell’ambito di una superficie estesa, con una condizione peggiorativa per la complessiva sicurezza del trasporto aereo; ii) che dall’esame della relazione ambientale allegata al progetto emerge che il parco in questione dovrebbe essere realizzato contestualmente ad altri due parchi eolici limitrofi i quali impegnano i rilievi immediatamente adiacenti, “con il risultato di una sostanziale manomissione del contesto orografico senza soluzione di continuità per un totale di [25] aerogeneratori che impegnerebbero la AS, la TOCS, la CS, la OHS e solo in parte risulterebbero esterni alla ATZ, ovvero più distanti di 5 NM dall’aeroporto”.

Conseguentemente, in virtù delle corrette valutazioni tecniche espresse in materia di sicurezza della navigazione aerea, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il comportamento dell’ENAC, sancendo un principio che dovrà essere tenuto presente anche nelle future progettazioni dei parchi eolici.

Avv. Claudia Basciu

campo di grano

Anche nella Rivista giuridica online Lexambiente.it del 19 novembre 2013.

Il testo integrale della sentenza: Cons. St. 4 novembre 2013 n. 5291

(foto C.B., archivio GrIG)